Abstract

La Llei 39/2006, de Promoció de l’Autonomia Personal i Atenció a les Persones en situació de Dependència (Llei) va instituir un dret subjectiu de ciutadania, amb vocació universal i un abast poblacional molt ampli.

Onze anys després, el seu desenvolupament, funcionament i finançament ha generat molta frustració en la població. La Llei ha estat objecte de importants “retallades”, tant en el seu contingut com en la disposició de recursos econòmics la qual cosa fa que ara tinguem una Llei “disminuïda”. Aquest article analitza alguns d’aquets aspectes i tracta d’estimar la necessitat addicional de recursos econòmics per resoldre alguns d’aquetes disfuncions.

1. Objectiu i àmbit de protecció de la Llei de la Promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència: Unes expectatives molt elevades.

La Llei 39/2006, de Promoció de l’Autonomia Personal i Atenció a les persones en situació de dependència (la Llei) va ser aprovada amb un gran consens polític i suposava un repte per a la societat: reconèixer el dret de les persones en situació de dependència a ser ateses en l’àmbit de la protecció social de l’Estat. La ciutadania ho va acollir amb una enorme satisfacció tal com ho demostrava el Baròmetre del CIS de maig de 2007.

L’objecte de la Llei és reconèixer un dret universal, subjectiu i perfecte: el dret a la promoció de l’autonomia personal i a l’atenció a les persones en situació de dependència (Article 1 de la Llei) mitjançant la creació d’un Sistema per a l’Autonomia i Atenció a la Dependència (SAAD) configurat com una xarxa d’utilització pública que integra, de forma coordinada, centres i serveis, públics i privats, degudament acreditats (Article 6).

La Llei defineix la quantia mínima que l’Estat aporta a les Comunitats Autònomes (CA) per al finançament de les prestacions de les persones en situació de dependència (Article 7-1). És el denominat Nivell Mínim.

La Llei és molt ambiciosa pel que fa a l’àmbit de protecció dels individus, el qual inclou tota persona que estigui reconeguda segons els barems establerts “en situació de dependència”, sigui quina sigui la seva edat. Aquest és un tret diferencial d’altres països de la UE en els que l’àmbit d’atenció a la dependència es limita a persones majors de 65 anys i la protecció de les persones menors de 65 anys està regulada en altres lleis específiques.

Les úniques restriccions de la Llei per ser persona beneficiària són els requisits de “elegibilitat” i el de “residència”. El criteri d’elegibilitat es determina per la “quantitat” d’ajuda d’una tercera persona que la persona dependent necessita per a la realització de les activitats bàsiques de la vida diària (ABVD). Es classifica en tres graus de dependència: dependència moderada (Grau 1), dependència severa (Grau 2) i gran dependència (Grau 3); la intensitat d’ajuda va des d’una vegada al dia, fins a la presència continuada d’una altra persona. Un òrgan de valoració multidisciplinari és l’encarregat d’avaluar les persones i proposar el grau de dependència segons un barem de valoració de la dependència (BVD) establert a nivell estatal, el qual assigna el nivell de puntuació assolit per la persona (art 26 i 27 de la Llei).

El criteri de la residència es determina per la condició de residir en el territori espanyol i haver-ho fet durant cinc anys, dels quals dos hauran de ser immediatament anteriors a la data de presentació de la sol·licitud. Per als menors de 5 anys el període de residència s’exigirà a qui en tingui la guarda i custòdia. En el cas d’espanyols no residents a Espanya, el Govern podrà establir mesures de protecció en favor d’ells, i també es contempla el cas dels emigrants espanyols retornats (Article 5).

1.2. Nombre de persones protegides: Estimació i realitat.

El nombre de beneficiaris ha estat un dels focus de debat en la gestació de la Llei atès que la projecció del seu nombre, així com la seva distribució per graus de dependència, determina el cost de les prestacions. La memòria econòmica de la Llei va prendre com a referent l’estimació realitzada pel Llibre blanc, la qual situava el nombre de persones beneficiàries, en l’any 2005, en 1,12 milions, mentre altres estimacions donaven xifres més elevades, com per exemple: SHARE en 1,45 milions només amb persones de més de 65 anys, Abellan i Puges en 1,5 milions i Rodriguez Cabrero en 2,3 milions, entre d’altres.

Després de tres anys i mig de posposar l’entrada de beneficiaris del Grau 1 (des de principis del 2012 fins juliol del 2015)2, finalment, la Llei està desplegada en la seva totalitat. Si es fa la comparació de les magnituds de persones “protegibles”, entre les previstes per la Llei en el 2015 –incorporant els increments derivats de l’augment de la població– i el nombre real a 31/12/2017, 1,26 milions, s’observa que aquesta és inferior a la dada estimada, aproximadament un 8% menys, la qual cosa indueix a pensar que encara no s’ha acabat el període de desplegament de la Llei i, probablement, la xifra final serà superior a l’estimada. Veure quadre.

Quadre 1. Nombre de persones beneficiàries: Previstes en la Llei i situació a 31/12/2017.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 5576 image1.png


En el transcurs dels primer tres anys de la Llei, es van refer els criteris del “barem d’avaluació de la dependència” implementant un “nou barem” en el 2011, el qual intentava reclassificar la distribució per graus de dependència rebaixant la previsió del nombre de persones amb gran dependència (Grau 3) sense afectar la xifra global de persones dependents. La realitat, set anys desprès del nou barem, és que no sembla que l’intent d’abaixar el nombre de persones qualificades com a “grans dependents” hagi tingut un efecte important, ateses les dades de final del 2017, on es pot veure que el percentatge de beneficiàries del Grau 2 i del Grau 3 és superior a les xifres previstes en la Llei. Veure gràfic.

Gràfic 1. Nombre de beneficiaris per grau de dependència.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 9143 graph1.png

La distribució per graus entre les CA no és uniforme. En la selecció de CA que aquí es presenta, es pot observar que les CA de Madrid i Castilla-León són les que tenen un major nombre de beneficiaris del Grau 3 i, en canvi, Catalunya i País Basc les que tenen un major nombre de beneficiaris del Grau 1. La distribució de beneficiaris per graus no és banal atès que té una repercussió en la despesa de les prestacions de la dependència. Veure quadre.

Quadre 2. Nombre beneficiaris per grau de dependència a 31/12/2017.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 1251 quadre2.png

1.3. Taxa de cobertura de la protecció de la dependència.

Es pot mesurar una aproximació a l’abast del Sistema de protecció a la dependència a través de les ràtios: cobertura de la població protegida i cobertura de la població atesa per habitant.3

En el cas de 2017, els resultats serien:

  • Ràtio població protegida/habitant= 2.64%
  • Ràtio població atesa/ habitant= 1.95%

2. Les prestacions: El difícil equilibri entre serveis i prestacions econòmiques.

La Llei estructura un model de prestacions integrat per serveis públics, prestacions en metàl·lic i subsidis a les persones beneficiàries per tal de respondre a les necessitats dels usuaris. El model té una clara vocació d’assistència professional, és a dir, que l’atenció a la persona en situació de dependència sigui prestada per cuidadors professionals –bé sigui en centres, be sigui en els domicilis– però preveu, també, que puguin ser els familiars qui es facin càrrec de la seva cura. La persona ha de romandre en el seu entorn residencial sempre que sigui possible i serà atesa en un centre substitutiu de la llar (residència) quan la persona tingui una gran dependència o necessiti un control continuat dels seus moviments; també contempla la faceta de prevenció i promoció de l’autonomia personal.

En síntesis, el tipus de prestacions que articula la Llei són: serveis públics institucionalitzats, els quals inclouen centres públics i concertats destinats a serveis residencials i centre de dia; serveis públics d’atenció domiciliària mitjançant el servei d’ajuda a domicili, teleassistència i assistència personal; una prestació dinerària a la persona que viu al domicili per ser atès per un cuidador familiar, subsidis per l’atenció institucional en un centre privat homologat per la CA corresponent (prestacions vinculades) i serveis de prevenció.

Es denomina Sistema per a l’Autonomia i Atenció a la Dependència (SAAD) el conjunt de serveis i prestacions econòmiques destinats a la promoció de l’autonomia personal, l’atenció i protecció a les persones en situació de dependència. La gestió del SAAD recau en les CA i es crea un òrgan de coordinació com a instrument de cooperació per a l’articulació del Sistema, el qual està format per l’Administració General de l’Estat (AGE), les CAs i les Entitats Locals. (Articles 6, 8 a 12 de la Llei). Malgrat la descentralització de la gestió, l’AGE exerceix el rol d’òrgan fiscalitzador de l’activitat atès que és qui reglamenta el marc bàsic d’actuació deixant un marge limitat a les CAs per al desenvolupament del seu propi sistema d’actuació i gestiona el finançament de la part estatal de les prestacions. L’escàs marge d’actuació de les CAs per determinar el seu propi model podria suposar, per exemple, que altres tipus de prestacions no establertes en la Llei no fossin considerades com a prestacions de la dependència, o que ràtios de personal més elevades que les indicades puguin ser excloses del finançament estatal total o parcialment.

Pel que fa a la provisió de serveis en residències i centres de dia, la Llei no contempla crear noves infraestructures per a l’atenció a les persones en situació de dependència sinó que integra en el SAAD els centres públics i privats homologats existents en el moment del naixement de la Llei, i incentiva la creació de les noves places mitjançant la concertació amb centre privats de qualsevol tipologia jurídica sempre que estiguin acreditats per a l’atenció a la dependència. L’escassa vocació inversora es posa de manifesta en els ínfims pressupostos dedicats a la inversió d’infraestructures.

L’acreditació s’exigirà a tots els centres públics i privats que s’integrin en el SAAD excepte aquells centres privats que s’ofereixen a acollir a beneficiaris de la Llei però sense disposar de l’etiqueta d’acreditat, la qual cosa fa que s’escapin de la reglamentació exigida als centres de la xarxa pública, malgrat sí que estan obligats a limitar el preu del servei segons l’hagi establert la CA. Els destinataris d’aquests centres són aquelles persones beneficiàries de la Llei que, per diferents circumstàncies, no poden ser ateses en un centre de la xarxa pública (SAAD) i reben un subsidi (prestació vinculada) per satisfer la quota del centre. En la pràctica, és una manera de poder assignar places residencials sense passar pel procés de contractació de places.

La teleassistència és una prestació auxiliar d’altres prestacions malgrat en el llistat de prestacions de la Llei figura a part. No té gaire sentit pensar que aquest servei per si sol sigui suficient per satisfer les necessitats d’una persona amb una gran dependència o dependència severa. Generalment, aquest servei és auxiliar de l’ajuda domiciliària o de la prestació econòmica de cures familiars.

El servei d’ajuda a domicili generalment és prestat pels Municipis, els quals tenen autonomia sobre la regulació d’aquest servei, tal com ho demostra l’enorme varietat de preus que s’hi troba. No obstant això, si atenen persones beneficiàries de la Llei estan obligats a proporcionar les hores d’atenció segons el grau de dependència de la persona d’acord amb allò que la Llei estableix.

La Llei classifica com a prestacions econòmiques: la prestació vinculada a un servei, l’assistencia personal per tasques socioeducatives i la prestació econòmica de cuidador familiar, però les dues primeres no haurien de ser considerades com a prestacions econòmiques atès que venen a ser un “subsidi a la persona” en el sentit de compensar una part del preu a pagar per la compra d’un servei professional (residència / centre de dia i assistent personal). Realment, l’única prestació econòmica és la de “cuidador familiar”, que és una assignació mensual l’import de la qual varia en funció del grau de dependència de la persona beneficiària i es complementava amb una bonificació de la quota de la Seguretat Social del cuidador.4 El RDL 20/2012, va suprimir la bonificació de la Seguretat Social de les cuidadores.

La persona beneficiària dels serveis està obligada a pagar una part del preu públic establert per la CA corresponent, si bé l’import a pagar variarà en funció de la seva capacitat econòmica (copagament). Quan a les prestacions econòmiques, també estan subjectes al copagament, l’import del qual es retingut directament de la quantitat a cobrar de la prestació.

La Llei regula un sistema “bàsic” d’incompatibilitats entre prestacions, a les quals les CAs poden acabar de donar forma, podent, en tot cas, restringir-les però no augmentar-les si això suposa un cost superior al que resultaria de seguir la norma. Un principi bàsic és la incompatibilitat entre dues prestacions econòmiques i també la d’un servei residencial amb qualsevol altra prestació. Dos serveis generalment compatibles són, el servei d’ajuda a domicili i el de teleassistència, i la prestació econòmica de cuidador familiar amb el servei d’ajuda domiciliària / teleassistència sempre que es compleixin determinades condicions.

El PIA (programa individual d’atenció) es el procediment emprat per a l’assignació de la prestació/ons a la persona en situació de dependència. A Catalunya, els serveis socials dels Municipis són els òrgans encarregats d’atendre l’usuari i/o famílies per tal de determinar la prestació o prestacions. L’usuari té cert marge d’elegibilitat de la prestació, excepte per a la prestació econòmica de cuidador familiar.

3. La refundació de la Llei de la dependència (RDL 20/2012).

La reforma de la Llei s’emmarca en un procés de recrudescència de la crisi econòmica a partir de mitjans de 2010 i en un canvi d’orientació de la política econòmica del nou Govern sorgit de les eleccions a finals del 20115. La nova orientació de la política econòmica es centra en la devaluació salarial, la liberalització del mercat laboral i la reducció dels dèficits fiscals, mitjançant la contenció de la despesa publica i l’augment dels impostos, substituint les anteriors polítiques expansives de la despesa.

En el paquet de reformes per a l’estabilitat pressupostària –RDL 2012–, s’hi inclouen les retallades en la Llei. El Govern contextualitza la reforma de la Llei com a “urgent” atès que, tal com diu en el preàmbul del Reial decret-llei, «su desarrollo amenaza la sostenibilidad del sistema, tiene consecuencias perjudiciales para el empleo y perjudica la viabilidad de los sectores productivos relacionados con la dependencia»6. D’aquesta manera tan subtil, sense debat pressupostari i a corre cuita, el nou Govern aprova un Reial decret que configura una “Llei d’atenció a la dependència disminuïda”, la qual retalla drets de les persones beneficiàries, rebaixa l’oferta i la qualitat assistencial, redueix el pressupost destinat a l’atenció a la dependència i incrementa els ingressos a través dels copagaments. L’única mesura positiva que inclou és l’extensió de la prestació de “l’assistència personal” a tots els graus de dependència, mentre que abans només podien sol·licitar-la aquelles persones en situació de dependència molt greu (Grau 3).

D’altre banda, tampoc s’entén que la Llei, tal com estava estructurada “originalment”, pogués perjudicar el creixement de l’economia, donat que “quasi tot” el sistema de provisió de serveis de la Llei ja es venia efectuant a través de les empreses del sector privat mitjançant la concertació de serveis, o a través de subvencions “indirectes” com és el cas de les prestacions vinculades al servei7. Així doncs, la referència a “causar perjudicis a la viabilitat del sectors productius” s’intueix que estava dirigida a “frenar l’expansió de la prestació econòmica (en metàl·lic) de cures en l’entorn familiar (PECEF)” i substituir-la per prestacions en serveis proveïts per empreses privades, atès que la PECEF s’havia situat com a prestació “estrella” en aquells moments.

Una de les conseqüències immediates de la nova orientació de la Llei, a partir del 2012, és l’increment de les prestacions vinculades, les quals escapen del control de qualitat de la resta dels serveis públics concertats.8 El nucli central de les retallades és el RDL 20/2012 però ve acompanyat d’altres reformes que les complementen. Veure quadre.

Quadre 3. Resum de mesures que modifiquen la configuració inicial de la Llei 39/2006.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a-image4.png

3.1. La demonització de la prestació econòmica per al cuidador familiar (PECEF) i la precarització del servei d’ajuda domiciliària.

La Llei 39/2006 va introduir la PECEF com un últim recurs al que s’hauria d’acudir si l’atenció professional (centres de dia, ajuda domiciliària) no eren accessibles a la persona en situació de dependència, per exemple, en entorns rurals, casos de molt lligam familiar, entre d’altres; per això li van concedir el títol de “excepcional”. Però la realitat va ser una altra. Al cap de cinc anys de la posada en marxa de la Llei, la PECEF era la prestació ”estrella” arribant a superar el 50% de les prestacions en la majoria de les CAs. Les Autonomies van veure en aquesta prestació una forma ràpida d’augmentar el nombre de beneficiaris de la Llei, justificant, així, un elevat grau de compliment amb la Llei. Paral·lelament, les persones beneficiàries de la PECEF també estaven satisfetes al disposar d’uns recursos econòmics que els servien, en alguns casos per comprar serveis professionals en el mercat privat, en altres per gratificar al cuidador “no declarat” o la possibilitat de compensar el respir dels familiars i, en tots els casos, contribuir a les despeses de material d’higiene, alimentació i farmàcia, entre d’altres.

La PECEF va ser una de les prestacions que més va rebre les retallades del 2012 (RDL20/2012)9. El “acoso y derribo” es centrà en diversos fronts:

  • Disminució del 15% de les quanties màximes establertes.
  • Supressió de la bonificació de la quota de la Seguretat Social del cuidador.
  • L’efectivitat de la prestació pot demorar-se dos anys sense possibilitat de reclamar la retroactivitat de la prestació (potestat de la CA per aplicar-ho).
  • Fraccionament i ajornament dels deutes de la prestació econòmica per cuidador familiar fins a 8 anys.
  • Penalització a les CCAA que prescriguin PECEF per sobre d’un determinat nivell disminuint-li l’import del Nivell Mínim que hauria de rebre10.

En el rerefons d’aquestes mesures estava l’enorme endeutament de les CA amb un gran volum d’endarreriments en els pagaments de les PECEF, especialment els referents als de les retroactivitats per a gran quantitat de PECEF i pels llargs períodes de temps transcorreguts entre la sol·licitud i el reconeixement de la prestació. A partir de 2012 no es reconeixen retroactivitats i l’efectivitat de la prestació s’inicia a partir del reconeixement del grau de dependència.

Ben al contrari del que es podria esperar, la reducció de la PECEF no comportava l’augment del nombre d’hores d’atenció dels serveis d’ajuda a domicili, sinó que el RDL 20/2012 disminuïa la intensitat en tots els graus de dependència. La prestació d’una mitjana de poc més de dues hores diàries per a una persona amb gran dependència (Grau 3), que segons la pròpia definició de la Llei necessita cura continuada dues o tres vegades al dia, no sembla que sigui suficient per cobrir les necessitats assistencials de la persona; el mateix raonament es pot aplicar a l’atenció prevista per al Grau 2, al que dedica, com a màxim, una mitjana d’un hora i mitja diària. Això comporta que la família haurà de continuar dedicant-hi molt temps i esforç o haurà de recórrer a la compra de serveis professionals privats, que no sempre estan a l’abast de totes les butxaques. Veure quadres.

Quadre 4. Hores d’atenció del servei d’ajuda a domicili.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 7910 test-image5.png

Quadre 5. Quanties màximes prestació econòmica cuidador familiar.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 7022 test-image6.png

Les quanties de les prestacions econòmiques del cuidador familiar estant congelades des de 2012, la qual cosa comporta una precarització progressiva de la PECEF. Cal dir que tampoc s’han desenvolupat actuacions de suport al cuidador familiar (no professional) per tal de recolzar aquesta figura, com per exemple formació, serveis de respir, grups d’autoajuda, etc.

En síntesis, s’està fent fracassar la PECEF quan en altres països de la UE li estant donant valor. Per exemple, Àustria, Holanda o Anglaterra reconeixen prestacions econòmiques com una forma de potenciar la responsabilitat de l’usuari en l’administració de les seves despeses. La OCDE (2013) apunta que atorgar prestacions econòmiques o subsidis a persones grans perquè visquin en el seu domicili està associat a una major qualitat de vida. La Comissió Europea (European Commission, 2014a) preveu que en els propers anys, la conjunció de factors con l’increment de l’envelliment i la reducció de la població en edat laboral, junt amb el previsible increment dels preus dels serveis professionals, farà necessari redefinir l’atenció de les persones en el seu domicili potenciant l’autonomia personal i la cura per part de cuidadors no professionals.

3.2. Impactes de les retallades en els serveis d’atenció residencial i centres de dia.

El RDL 20/2012 incideix en la rebaixa del llistó de la qualitat assistencial en els centres institucionalitzats. Un dels efectes directes de les rebaixes pressupostaries és la contenció (per no dir reducció) del preus de les places concertades i les empreses concertades ho traslladen en la contenció dels costos de personal preservant una plantilla de personal “poc qualificada” o, podem dir, menys qualificada del que fou establert en l’acord del Consell Territorial de Serveis Socials i del Sistema per a l'Autonomia i Atenció a la dependència el 27/12/2008.

L’esmentat acord determina els criteris comuns d’acreditació dels personal per a garantir la qualitat dels centres i serveis del SAAD, establint les categories professionals que haurien de tenir els centres acreditats. El termini per la consecució d’aquest objectiu era 31/12/2015 però, atesos els problemes financers de les entitats proveïdores com a conseqüència de les “retallades”, aquest termini va ser prorrogat fins al 2017 però, atès que en la indicada data els centres tampoc assolien aquesta exigència, el Consell Territorial de Serveis Socials i del Sistema per a l'Autonomia i Atenció a la Dependència, va adoptar un acord11que modifica els criteris aprovats en el 2008 i amplia el termini fins al 2022 per regularitzar la situació d’aquells professionals que a 31 de desembre de 2017 no haguessin assolit els certificats de professionalitat o títols de formació professional requerits segons la normativa però acreditessin tenir experiència laboral. A principis del 2018, el Departament de Treball, Afers Socials i Famílies va treure una nota informativa indicant que s’està elaborant la normativa catalana necessària, adaptada a aquests nous requeriments i que substituirà l’ordre TSF/334/2016, de 12 de desembre, per la qual es regula la qualificació professional del personal auxiliar d’atenció a les persones en situació de dependència.

La baixa qualitat dels centres acreditats es posa de manifest, també, en altres aspectes com és la precarietat laboral amb salaris baixos i una elevada proporció de contractes temporals, de “jornada reduïda” i de poca intensitat laboral, essent mol freqüent els contractes de menys de 20 hores setmanals. Aquesta situació provoca una alta rotació de personal, la qual cosa repercuteix en la qualitat assistencial.

En els centres col·laboradors –centres privats que acullen beneficiaris de la Llei de la dependència que reben una prestació vinculada–, el fet que la relació contractual per la prestació del servei s’estableixi entre empresa i usuari, en lloc de entre Administració i empresa, fa que aquets centres escapin del control del compliment dels requisits de personal exigits en els centres acreditats.

Pel que fa als centre de dia, les estadístiques denoten que és un servei amb poca demanda. Malgrat ser aquest servei un bon complement per a les persones beneficiàries ateses en el seu domicili, com a instrument de prevenció i rehabilitació de les persones en situació de dependència, factors com una reduïda flexibilitat dels horaris –obrir més tard que l’horari d’entrada de les oficines, la qual cosa no possibilita que el familiar els pugui acompanyar–, la manca de transport, o de transport subvencionat, per tal de recollir-los, el fet de no estar oberts els caps de setmana, o al menys els dissabtes, entre altres, explicarien aquesta baixa demanda. Cal afegir, també, que aquest servei no és gratuït i que l’import del copagament és, probablement, un element desincentivador per a usuaris als que suposa un dispensi important, malgrat se’ls garanteixi un mínim d’ingressos –“renda garantida” – del 100% de l’IRSC12, atesos els baixos ingressos13 de que disposen la majoria, i més si han de pagar despeses addicionals com ara menjador o transport.

3. 3. Els subsidis en l’atenció a les persones en situació de dependència.

Les prestacions vinculades al servei s’han vist afavorides amb les retallades del 2012 per l’aturada en la concertació de places essent derivades les necessitats de serveis residencials/centres de dia als centres privats col·laboradors amb l’Administració.

Les prestacions d’assistència personal14 tenen un mercat molt limitat per l’escàs nombre de persones que tenen dret a demanar-les i són les úniques prestacions que van ser afavorides en el RDL 20/20152, a l’estendre els beneficis d’aquesta prestació a la resta de graus de dependència que fins aquell moment estava reservada al Grau 3.

3.4 Aspectes “frontera” en l’atenció de les persones en situació de dependència.

Un dels problemes no resolts satisfactòriament, i que fa anys que és objecte de debat públic, és el de la coordinació sociosanitària. L’article 14 de la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud assenyala que s’ha d’assegurar el “contínuum assistencial” mitjançant la coordinació dels serveis socials i sanitaris. Si bé, teòricament aquest principi és fonamental, en canvi s’observa que no funciona, o al menys el problema no està resolt d’una manera institucionalitzada; els mecanismes de desplaçament dels usuaris entre el sistema de serveis socials i el sistema sanitari no funcionen. El centres sociosanitaris a Catalunya actuen com un servei de descàrrega de les altes hospitalàries per aquelles persones que necessiten rehabilitació intensiva però, al final de l’estada de tres mesos com a màxim, no hi ha una connexió directa amb els centres de serveis socials d’atenció a la dependència, si és el cas de que la persona no pugui retornar al seu domicili. La situació inversa encara és més difícil ja que no existeix un protocol pel qual una persona atesa, per exemple, en un centre residencial, pugui passar a un centre sociosanitari. En ambdós casos, la manca d’interoperabilitat entre els serveis socials i sanitaris incideix en una disminució de la quantitat i qualitat assistencial de la persona.

Un dels aspectes que la Llei de la dependència contempla de resquitllada són les ajudes tècniques, les quals no considera prestacions de la dependència. La disposició addicional tercera de la Llei inclou la possibilitat que l’AGE i les CA puguin establir acords per al finançament de les ajudes tècniques, les quals tindran la consideració de subvencions als usuaris, la qual cosa comporta discrecionalitat i possible exclusió en funció de la capacitat econòmica de la persona. La Llei en cap cas contempla la inversió en noves tecnologies que puguin facilitar la vida autònoma o reduir l’atenció d’una tercera persona. En altres països hi ha experiències pioneres en la robotització d’habitatges i en la utilització de noves tecnologies que permeten al cuidador familiar continuar en la vida laboral controlant les activitats del familiar en el seu domicili. L’argument a favor de les noves tecnologies és, tot i que la inversió pugui ser elevada, l’altra cara de la moneda: una reducció dels costos de l’atenció domiciliària i dels serveis residencials.

4. Estructura i evolució de les prestacions d’atenció a la dependència.

Els dos quadres següents mostren l’estructura i evolució del nombre de persones beneficiàries, a nivell estatal i a nivell de Catalunya. A nivell estatal s’observa una important disminució del nombre de prestacions econòmiques de cuidador familiar, quasi del 12%, disminució impulsada pel RDL 20/2012. No obstant això, cal observar que el nombre de prestacions econòmiques de cuidador familiar ha augmentat entre 2016 i 2017 en 18.897, la qual cosa apunta que malgrat aquesta prestació no es prescriu amb tanta intensitat com abans, encara continua essent important. La ràtio prestacions per beneficiari ha disminuït lleugerament des de 2012, passant de 1,27 a 1,23. Veure quadre.

Quadre 6. Estructura i evolució de les prestacions i dels beneficiaris a nivell estatal. Anys 2012, 2016 i 2017.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 1484 test-image7.png

Nota: Les dades són mitjanes anuals de les prestacions i dels beneficiaris.

Font: SISAAD i elaboració pròpia.


Pel que fa a la situació a Catalunya, s’observa que l’impacte de les retallades del 2012 ha estat molt intens de forma que en el 2017 el nombre de beneficiaris atesos a penes igualava la xifra del 2012, i en el 2016 aquesta dada era encara més petita; això significa que, durant aquest temps de la crisi, a penes es cobria la taxa de reposició dels usuaris. També es detecta que hi ha hagut una reducció important del nombre de prestacions econòmiques de cuidador familiar, un 14,6%, augmentant les de serveis residencials i subsidis en un 15,8% i un 1,17%, respectivament.

Quadre 7. Estructura i evolució de les prestacions i dels beneficiaris a Catalunya. Anys 2012, 2016 i 2017.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 7764 test-image8.png

Nota: Les dades són mitjanes anuals de les prestacions i dels beneficiaris.

Font: SISAAD i elaboració pròpia.


Tant a nivell estatal com a nivell de Catalunya, s’observa que el nombre de beneficiaris en el 2017, un cop desplegada la Llei en la seva totalitat, no arriben als llindars previstos en la memòria econòmica de la Llei, respectivament 1,1 milions i 250.00 beneficiaris, en xifres rodones. No obstant això, si s’afegeix el nombre de beneficiaris en llista d’espera15 (310 mil i 83 mil, respectivament), el nombre de beneficiaris s’aproximaria a la xifra estimada. De totes maneres, podem dir que la Llei encara no està desplegada en la seva totalitat.

4.1. Desajustos entre oferta i demanda en les prestacions de la dependència. Els llimbs de la dependència.

A mesura que s’ha anat desplegant la Llei, s’han posat de manifest diferents desajustos en la gestió de les prestacions, essent el més evident el del desequilibri entre l’oferta i la demanda, probablement derivat de les restriccions pressupostàries de les Autonomies i del dèficit del finançament estatal de les prestacions. La incapacitat de l’Administració de donar resposta a la demanda de les persones beneficiàries (quan tenen Resolució del grau de dependència) fa que la llista d’espera, coneguda com a “llimbs de la dependència”, vagi creixent.

L’elevat volum de persones en aquesta situació i el temps que els usuaris passen en aquesta situació és objecte de debat en tots els fòrums, informes i articles que analitzen el desplegament de la Llei. L’Associación de directores y gerentes de Servicios Sociales ho remarca en totes les seves publicacions i en els debats on participa. Un dels efectes derivats és que, atesa la fragilitat dels usuaris, un elevat nombre d’ells moren abans que se’ls hi hagi concedit la prestació.

El quadre següent posa de manifest que les persones “en els llimbs” a finals del 2017 (310 mil) eren quasi un 25% del nombre total de beneficiaris. De les quatre CAs amb un major percentatge cal destacar, pel volum que representen, Catalunya, la que més amb un 37,1%, i Andalusia amb un 31,8%. Veure quadre.

Quadre 8. Nombre de persones en els llimbs de la dependència.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 1057 test-image9.png

5. El cost de l’atenció a la dependència.

L’estimació dels costos de les prestacions de dependència és una mica “feixuc” pel fet que les Autonomies, encarregades de gestionar les prestacions de dependència, no porten un sistema de comptabilitat analítica que permeti segregar les despeses entre els diferents programes d’atenció establerts en el corresponent departament. Això implica una gran dificultat si es vol estimar la despesa a partir de la liquidació dels pressupostos de les CAs per la seva falta d’homogeneïtat i transparència al respecte.

Així doncs, per fer l’estimació dels costos ha calgut basar-se en la informació d’usuaris i prestacions lliurada per les Autonomies a l’AGE, per tal de rebre el Nivell Mínim del finançament, la qual s’incorpora a les estadístiques de l’IMSERSO, en el sistema denominat SISAAD (Sistema Informàtic del SAAD). Els costos dels serveis s’extreuen de la informació que recull l’IMSERSO de les Autonomies i es confecciona un “model” per estimar el cost d’acord amb les prestacions efectuades en cada Autonomia. El resultat obtingut es compara amb altres estimacions per tal de validar els resultats obtinguts. El quadre següent mostra les estimacions realitzades per l’autora des del 2012 fins al 2016 per al conjunt del SAAD.

Cal subratllar que una cosa són les prestacions de la Llei i una altra és el cost del Sistema d’atenció a la dependència, que inclou “altres prestacions” d’altres règims de la Seguretat Social com és el de les Mutualitats dels Funcionaris de l’Estat i aquelles que atorga la Seguretat Social o l’Estat en funció d’allò establert amb anterioritat a la Llei i que el legislador ha volgut mantenir separadament dels criteris, de la gestió i del finançament de la Llei, com, per exemple, els complements per “ajuda de tercera persona” a les pensions de gran invalidesa.

Els costos estimats de les prestacions de l’atenció a la dependència segons el “model” van des de 6.412,50M€ any, en el 2011, fins als 7.773,3M€ any, en el 2016. Altres autors com Prada (2015) xifren el cost de les prestacions en 7.051,92M€ en el 2014, import una mica superior a l’estimat en el quadre; en canvi, l’estimació per a l’any 2016 de l’ADyGSS és de 6.000M€. Així doncs, es pot dir que les xifres aquí exposades es situen en un punt intermedi entre ambdues, la qual cosa reforça la consistència de les estimacions realitzades.

Quadre 9. Els costos de l’atenció a la dependència.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a-image10.png

Font: Elaboració pròpia amb dades SISAAD i costos estimats amb dades de l'Informe Personas Mayores.


La despesa per persona atesa varia de 8.682 euros any en el 2011 a 9.514 euros any en el 2017, reflectint, a més de la inflació, la diferent distribució d’usuaris atesos segons grau de dependència.

La diferència del cost unitari, que en els dos anys 2014 i 2015 va acumular una diferència del 6,7%, en els dos anys 2016 i 2017 augmentava un 1,5%, amb una distribució dels usuaris per graus de dependència entre un any i l’altre més similar. A mesura que la demanda s’estabilitzi, la proporció d’usuaris dels diferents graus de dependència tendirà a mantenir-se.

5.1. L’impacte pressupostari de les retallades.

L’impacte de les “retallades” incloses en el RDL 20/2012, s’estima en 8.745 M€ , la qual cosa suposava un 0.83% del PIB (2014). L’estalvi estimat és l’equivalent a un poc més d’un any del cost d’atenció a la dependència16. No obstat això, hi ha diferents estimacions de l’estalvi atès que no totes consideren els mateixos ítems com, per exemple, la realitzada per l’Asociación de Directores y Gerentes de Servicios Sociales (ADyGSS) que la situa, al voltant de 3.774 M€ ja que no considera l’impacte de la “no entrada d’usuaris del Grau 1” i estima un menor impacte en la reducció de les prestacions. Veure quadre.

Quadre 10. Estimació de l’estalvi de les retallades.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a-image11.png

5.2. Comparació de la despesa per PIB entre Espanya i altes països de la Unió Europea.

L’indicador de “despesa en atenció a la dependència sobre el PIB” mostra, per una banda, l’efecte de les “retallades” respecte a la contenció dels pressupostos de les CAs entre 2012 i 2014 (la despesa PIB no augmenta), i per altra banda, la (lenta) recuperació de la despesa a partir de 2014.

El gràfic següent mostra la posició relativa d’Espanya respecte a altres països de la Unió Europea inclosos en les dades de l’OCDE. S’observa que l’indicador de despesa d’atenció a la dependència d’Espanya en el 2015 és de 0,8 ( 0,75 segons l’estadística) i representa, aproximadament, la meitat del que gasta la mitjana de països de l’OCDE.

Gràfic 2. Indicador de la despesa en atenció a la dependència per PIB (%)

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a-image12.png

Font: OCDE (2017a)

6. El finançament de les prestacions de la dependència.

La Llei de la dependència preveu un finançament mixt “púbic/privat” que es tradueix en la col·laboració dels usuaris en el finançament de les prestacions (copagament), i en un finançament compartit entre l’AGE i l’Autonomia (art 32) comprometent que aquestes contribueixin, com a mínim, en la mateixa quantitat que l’aportada per l’Estat.

El finançament del Nivell Mínim, aquella quantia mínima que l’Estat aporta pel finançament de les prestacions de les persones en situació de dependència, va íntegrament a càrrec de l’Estat (art. 9). Inicialment també es va establir un fons addicional, anomenat Nivell Acordat, la finalitat del qual era complementar el Nivell Mínim, que va ser suspès a partir de l'exercici 2012.

El pressupost estimat per fer front a les despeses del Nivell Mínim ha de figurar en la Llei de Pressupostos de l’Estat. Atès que las prestació de la dependència és un dret subjectiu, el Govern ha de recórrer a suplements de crèdits en el cas que la quantia estipulada inicialment resulti insuficient.

Els imports del Nivell Mínim estan relacionats amb el grau de dependència de l’usuari, però no amb el cost de les prestacions, la qual cosa fa que a major cost de la prestació, la quantitat aportada pel Nivell Mínim sigui en proporció mes petita. Aquest criteri, tal com està redactat, és un incentiu perquè les CAs proporcionin als seus usuaris prestacions “low cost”. En definitiva, es castiga aquelles Autonomies que no segueixen criteris “economicistes” sinó que ho fan amb criteris d’eficàcia.

El quadre següent mostra les quanties del Nivell Mínim, que han estat modificades a partir del 201817 respecte de les establertes l’any 2012 (RDL 20/2012). Malgrat la pujada dels imports del Nivell Mínim, els problemes del finançament de les prestacions amb els criteris del Nivell Mínim continuen existint; és a dir, afavoreixen prestacions “low cost” atès que la CA rebrà en proporció més diners si prescriu una prestació de baix cost que si ho fa amb un de més cara; per exemple, un usuari amb un Grau 3, a l’Administració li resulta millor donar-li 30 hores al mes d’ajuda a domicili (540 euros, aproximadament) que una plaça en una residència (1.800 euros, aproximadament), no només perquè el cost de la prestació és inferior, sinó també perquè rebrà la mateixa quantitat del Nivell Mínim (190,13euros) i, per tant, el cost net de l’Administració, sense tenir en compte el copagament, serà de 349,87 euros amb el servei d’ajuda domiciliària i de 1.609,87 euros si li prescriu una plaça en una residència.

Quadre 11. Quanties mensuals del Nivell Mínim de finançament de les prestacions.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 3434 test-image13.png

6.1. Impacte del finançament del Nivell Mínim en les Autonomies.

Les Autonomies veuen com, cada cop més, van augmentant les seves aportacions a causa de la disminució del Nivell Mínim. L’evolució de la ràtio “Nivell Mínim/atès” mostra un descens que va des de 2.745 euros any el 2010 fins 1.516 euros any el 2016; és a dir, una disminució de 1.229 euros any per usuari atès. Veure quadre.

Quadre 12. Evolució aportacions AGE pel finançament d'atenció a la dependència.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 8401 test-image14.png

Font: Elaboració pròpia a partir de dades del SISAAD i pressupostos de l'IMSERSO.


S’observa que el percentatge de finançament del Nivell Mínim disminueix al llarg dels anys passant del 25% en el 2011 al 16% en el 2016; és a dir, de finançar 1.620 euros per usuari, en 2011, a fer-ho amb 1.251 euros, en el 2016. És la conseqüència del model de finançament que no té en compte que, a mesura que augmenta el nombre d’usuaris atesos amb un major grau de dependència, el percentatge de finançament del Nivell Mínim disminueix.

Quadre 13. Indicador “percentatge del cost de les prestacions cobert pel Nivell Mínim”.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 8009 test-image15.png

Font: Elaboració pròpia a partir de dades del SISAAD i pressupostos de l'IMSERSO.


El gràfic següent posa de relleu el descens continuat del finançament del Nivell Mínim per usuari des de l’any 2010 i mostra una lleu tendència de repunt l’any 2015, que no es pot considera significativa.

Gràfic 3. Relació entre cost per usuari atès i el Nivell Mínim.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 7051 test-image16.png

6.2. El copagament dels usuaris.

Les retallades del 2012 van repercutir també en els usuaris, augmentant els imports dels anomenats “copagaments” en una mitjana del 5% però amb intensitats diverses segons les Autonomies. Els criteris per determinar el copagament els estableix cada Autonomia d’acord amb uns principis bàsics consensuats per les CAs en el “Consejo Interterritorial de Servicios Sociales”. El model de copagament de Catalunya té algunes peculiaritats respecte a la resta de models autonòmics, la més destacable de les quals és, d’acord amb la Llei de Serveis Socials, eximir de copagament el cost del mòdul social en les prestacions garantides com són les de la dependència; l’usuari només haurà de pagar l’import del mòdul assistencial, el qual és fixat en la Llei de Pressupostos de la Generalitat.

Malgrat que les normes del copagament a Catalunya no són tan carregoses com en altres llocs, l’actual regulació genera situacions de desigualtat entre els usuaris, penalitzant les persones amb rendes mitjanes-baixes pel fet que les quotes establertes no són progressives (tarifa plana) i pel fet d’incloure el valor patrimonial en la determinació del seu copagament. La imputació del patrimoni és una font d’iniquitats entre els usuaris. Malgrat aquesta mesura sembli “progressiva”, no ho és atès que no fa pagar més a les persones amb rendes mitjanes-altes, que en qualsevol cas ja paguen el màxim establert sense incloure’l.

Hi ha un total “obscurantisme”, tant per part de les CAs com a través del SISAAD, en informar sobre els copagaments ingressats per les Autonomies, malgrat aquestes tenen l’obligació d’informar sobre el copagament imputat a la persona beneficiària quan s’informa de les altes d’usuaris en el Sistema18. Per tal de poder avaluar l’efecte del cost que han de suportar les CAs en el finançament de les prestacions de la dependència, diferents estudiosos del tema n’han fet estimacions. L’autora19 estima en un 23% el cost retornat pel copagament, ADyGSS (2016) en un 20%, Prada (2014) en un 27,8% i Beitia (2014) en un 26,8%. És a dir que es pot estimar aproximadament en un 25% l’aportació mitjana dels usuaris sobre el cost total de la dependència.

6.3. Balanç de les aportacions de cada una de les parts que intervenen en el finançament de l’atenció a la dependència.

Ateses les estimacions efectuades del cost de les prestacions de la Llei, de les aportacions de l’AGE i de l’estimació del copagament dels usuaris, el balanç de l’esforç financer de cada una de les parts es pot veure en el gràfic següent. S’observa que les Autonomies cada cop carreguen amb un percentatge més elevat del cost de les prestacions atès que, cada cop més, es més petita la participació que fa l’AGE a través del Nivell Mínim. L’aportació pressupostaria que realitzen les Autonomies, un cop descomptat el que ingressen dels usuaris, és superior al 50% del cost del servei mentre que la part de l’AGE és inferior, contravenint allò establert en la Llei: que ambdós parts han de contribuir en la mateixa proporció.

La participació de l’AGE sobre el cost de les prestacions anirà decreixent si es mantenen els criteris d’aplicació actuals. Per altra banda, és superada per les aportacions dels usuaris (25%, aprox.), la qual cosa no és el que preveia la Memòria econòmica de la Llei. Veure gràfic.

Gràfic 4. Distribució de la participació dels agents en el finançament de l’atenció a la dependència.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 3699 graph4.png

Cal posar de relleu que la distribució del finançament en cada Autonomia serà diferent en funció de tots els paràmetres esmentats però, en general, la distribució de la participació de cada un dels agents seguirà la tendència descrita si no es modifica l’actual sistema de finançament.

7. Escenaris estimació costos SAAD reduint llista espera i impacte financer en l’AGE i en Catalunya.

Entre els problemes més punyents, cal assenyalar el de la gestió dels “llimbs de la dependència”, el qual provoca malestar als usuaris que, tot i tenir dret a gaudir de prestacions, veuen com passa el temps sense poder accedir al servei o a la prestació econòmica que els correspon.

El següent focus d’atenció seria el finançament deficitari del Nivell Mínim, el qual causa, en les CAs, un dèficit major del previst i estipulat en la Llei de la dependència. Les CAs acaben assumint el dèficit provocat per l’AGE atès que elles són les responsables de proveir les prestacions als usuaris.

Per tal d’estimar l’augment de costos que representaria reduir la “llista d’espera” i el que representaria per a l’Estat contribuir amb la meitat del cost a finançar a les CAs, un cop deduïts els copagaments, s’han confeccionat tres escenaris que contemplen les següents situacions:

  • Escenari 1. Estimació costos SAAD i increment pressupostari en l’AGE amb el nombre de persones beneficiàries ateses en el 2017.

  • Escenari 2. Estimació costos SAAD i increment pressupostari en l’AGE amb l’increment del nombre de beneficiaris igual a la meitat de la llista d’espera.
  • Escenari 3. Estimació costos SAAD i increment pressupostari en l’AGE amb l’increment del nombre de beneficiaris igual a la totalitat (quasi) de la llista d’espera.

D’entrada s’estimen els costos totals de les prestacions de la dependència amb el nombre de beneficiaris atesos en el 2017. S’augmenta el nombre de beneficiaris en 150.000 en el segon escenari i en 300.000 en el tercer escenari, d’acord amb les dades de “beneficiaris sense prestació” a 31/12/2017, recollides en el “Quadre 8”, arrodonint les xifres per sota atès que és previsible un marge de persones en la llista –fluxos d’entrada de nous usuaris. El cost anual per beneficiari atès s’extreu de les estimacions realitzades, de les quals surten les xifres del “Quadre 9”. L’import del Nivell Mínim és el que consta en els pressupostos de la Seguretat Social de 2018 i que fan referència al 2017. S’agafa com a hipòtesi, en els tres casos, que els usuaris aporten com a copagament el 25% del cost de la prestació.

Els resultats mostren, en primer lloc, com varien els costos del conjunt de les prestacions d’atenció a la dependència, la qual cosa suposaria passar de 8,6 mil milions d’euros en el 2017 a 10 mil milions d’euros en la hipòtesi del segon escenari i 11,48 mil milions d’euros en el tercer escenari. En total, els costos estimats del SAAD apunten a una xifra molt superior a l’estimada per la Llei 39/200620. Cal afegir que en les estimacions realitzades no està inclòs el que suposaria l’augment de la quantitat i de la qualitat assistencial.

En segon lloc, els escenaris mostren l’augment pressupostari que significaria per a l’AGE la distribució equitativa amb les CAs i assumint els increment de costos derivats de la gestió de la llista d’espera. Així, en el primer escenari, l’AGE hauria de contribuir anualment amb 1.974 milions d’euros més per fer realitat el principi de finançament equitatiu entre AGE i CAs. El segon escenari mostra que l’augment pressupostari hauria de ser de 2.508 milions d’euros, i el tercer escenari estima un augment pressupostari anual de l’AGE en 3.132 milions d’euros. Aquestes xifres suposen quelcom més que duplicar, aproximadament, la quantitat actual transferida per l’AGE en concepte de Nivell Mínim. Veure quadre.

Quadre 14. Increment costos del conjunt de les prestacions de la dependència i l’impacte en l’AGE, en diversos escenaris, amb una distribució equitativa entre AGE i CAs.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a-image18.png

A nivell de Catalunya es realitza un exercici similar a l’anterior, realitzant escenaris de simulació del cost que suposaria la reducció de la llista d’espera. En el primer escenari s’elimina la meitat dels beneficiaris en llista d’espera (40.000 persones) i en el segon escenari s’elimina la quasi totalitat de la llista d’espera (80.000 persones). Pel que fa als resultats, en el primer escenari, la despesa pública incrementaria en 380,6M€ i en el segon escenari en 761,1M€. S’estima que l’impacte pressupostari suposaria un increment entre un terç i dos terços del pressupost del 2017. Veure quadre.

Quadre 15. Increment del cost de les prestacions de la dependència a Catalunya segons diferents escenaris.

Review MONTSERRAT CODORNIU 2018a 4286 graph15.png

Malgrat que el Nivell Mínim augmentés en la proporció necessària per equilibrar les aportacions de les CAs, veus acreditades reclamen una “revisió global del model de finançament de la Llei” per tal que les Autonomies, a més de recursos addicionals, tinguin un major marge de maniobra en la gestió i no hagin d’estar supeditades a demanar mensualment a l’AGE els recursos necessaris per fer funcionar el Sistema. En definitiva, es proposa passar del sistema actual de “finançament per prestació” a un sistema de transferències a les CAs en funció d’uns determinats paràmetres.

8. Consideracions finals i propostes de millora.

Després d’onze anys des del seu inici, la Llei de la Dependència encara no ha tocat “sostre”; s’estima un increment d’usuaris de més de 300.000 persones a nivell de l’Estat espanyol i més de 80.000 persones a Catalunya.

Restriccions pressupostaries, manca d’oferta de serveis, grans expectatives dels ciutadans, ineficiència en la gestió dels expedients, entre d’altres, fan que Catalunya sigui el territori amb més persones beneficiaries en la llista d’espera per accedir a les prestacions de dependència segons dades de finals de 2017.

S’aprecien greus desajustos en el l’adequació de l’oferta de serveis amb les necessitats de les persones beneficiaries, sovint derivats de les retallades del 2012 (RDL 20/2012) que van minvar, tant els recursos econòmics destinats a aquesta finalitat, com la intensitat i la qualitat de les prestacions. Als serveis de proximitat, com ho és el servei d’ajuda domiciliaria, tant necessaris i importants en termes de contenció a la institucionalització i de respecte a les preferències dels ciutadans, no se’ls està donant la importància necessària, retallant les hores d’atenció de servei d’ajuda domiciliaria i amb una oferta de serveis rígida i poc adequada als temps moderns.

A hores d’ara, bona part dels centres de la xarxa pública no disposen dels estàndards de qualitat mínima exigits per prestar els serveis, requisits acordats a l’inici de funcionament de la Llei. El termini del 2015, inicialment fixat per tenir total la plantilla de personal amb la titulació requerida, s’ha anat posposant fins el 2020, a la vegada que s’ha rebaixat el llistó de qualitat professional inicialment exigit.

No s’ha sabut resoldre, de manera satisfactòria, la necessitat de disposar d’un ventall ampli i suficient de prestacions per mantenir a la persona en el seu entorn familiar. S’ha desqualificat la prestació econòmica de cuidador familiar sense disposar de prestacions alternatives suficients –servei d’ajuda domiciliaria, centres de dia, entre d’altres– per suplir l‘atenció dels familiars.

El marc regulatori de la Llei és rígid, “uniformador” i deixa poc marge d’actuació a les Autonomies perquè pugin desenvolupar el seu propi model de prestacions, probablement més adequat a les característiques dels seus usuaris.

La Llei ha vingut acompanyada d’un model de finançament fiscalitzador, inequitatiu i clarament insuficient que dificulta el seu desplegament. Les Autonomies assumeixen el dèficit econòmic resultant d’un model mixt de finançament on l’altra contrapart, l’AGE, no contribueix en la proporció establerta en la Llei i amb uns criteris clarament inequitatius que indueixen les CAs a proveir prestacions de “low cost”.

El cost de prestacions del SAAD serà major del que estava previst inicialment en la memòria de la Llei 39/2006, un cop s’estabilitzi l’entrada de persones beneficiaries al Sistema. Les estimacions apunten a impactes pressupostari entre un terç i dos terços del pressuposta actual.

En síntesi, com a propostes de millora, es destacarien les següents:

1) Impulsar el canvi del model de finançament entre AGE i Autonomies passant d’un sistema de “pagament per prestació realitzada” a un altre de “pressupost finalista per l’atenció d’una determinada quota de persones beneficiaries” que asseguri el finançament de prestacions suficients i de qualitat.
2) Repensar el model d’atenció a les persones en situació de dependència, especialment pel que fa al conjunt de prestacions de cura de les persones en l’entorn familiar.
3) Garantir un sistema de prestacions de qualitat exigint els requisits i aplicant controls en tots els centres que prestin atenció a les persones en situació de dependència.
4) Cal pensar en passar de polítiques reactives a polítiques proactives per tal de preveure i promoure l’autonomia personal.

El Sistema per a l’Autonomia i Atenció a la Dependència haurà d’estabilitzar-se abans d’afrontar els reptes del futur immediat de l’entrada massiva en l’edat de jubilació dels components de la generació dels baby-boomers.

Referències bibliogràfiques

ABELLÁN, A., PÉREZ, J., AYALA, A., PUJOL, R. i SUNDSTRÖM, G.(2017) “Dependencia y Cuidados”. INFORME España 2017 (Blanco, A., Chueca, A. i López-Ruiz, J.A.) Madrid, Universidad Pontificia Comillas, pp 169-234.

BEITIA, R. (2015) “La sostenibilidad del Sistema para la Autonomía y atención a la dependencia durante el trienio 2012-2014”. Revista Zerbitzuan, nº 60.

EUROPEAN COMMISSION (2014a) “Adequate social protection for long-term care needs in an ageing society”.

EUROPEAN COMMISSION (2014b) “Adequate social protection for long-term care needs in an ageing society”. Report jointly prepared by the Social Protection Committee and the European Commission. Brussels.

EUROPEAN COMMISSION (2015) “Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060)”, European Commission, Ageing report, Brussels.

LÓPEZ CASASNOVAS, G i FANER, J (2011) “Consideraciones para la reforma y mejora de la aplicación de la Ley de Dependencia a partir de la observación de sistemas comparados”. Papeles de economía española, no. 129, pp. 149-156.

LÓPEZ CASASNOVAS, G. et al. (2014) “Análisis comparativo de los servicios de atención a la dependencia en España y Suecia”. Presupuesto y gasto público, no. 77.

MONTSERRAT CODORNIU, J. (2011) “Copago en la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia: costes e impactos en la renta de los usuarios”. Papeles de Economía Española, no. 129/2011, pp.195-207.

MONTSERRAT CODORNIU, J. (2014) “El impacto de la crisis en el Sistema de atención a la dependencia: ¿Hacia un cambio de modelo?”. VII Informe FOESSA. Madrid.

MONTSERRAT CODORNIU, J. (2015) “Impactos de las medidas de estabilidad presupuestaria en el sistema de autonomía y atención a la Dependencia: retos del futuro”. Revista Zerbitzuan, nº 60, pp. 9-36.

OCDE (2013) “A Good Life in Old Age? Monitoring and Improving Quality in Long-term Care”. OECD Health Policy Studies, OECD Publishing.

OCDE (2017a) “Long-term care expenditure”. Health at a glance: OECD indicators.

OCDE (2017b) “Measuring social protection for long-term care”.

PRADA, M.D. i BORGE, L.M. (2014) “Una aproximación al coste de la dependencia en España y su financiación”. Fundación Caser. Madrid.

RICO CALLADO, J. (2013) “La población dependiente en España y su distribución por grados según el baremo de Valoración de la Dependencia. Estimación y comparación con la población reconocida. Gestión y análisis de las políticas públicas”. Nueva época, no. 9.

RODRÍGUEZ CABRERO, G. i MARBÁN GALLEGO, V. (2013) “Long-term care in Spain: Between family care tradition and the public recognition of social risks”. Reforms in long-term care policies in Europe: Investigating institutional change and social impacts. C. Ranci, E. Pavolini (eds.), Springer, New York., pp. 201-19.

Notes

2 El RDL 20/2011, de 30 de desembre, ho posposa fins al 2013; la Llei 2/2012, fins al 2014 i la Llei 20/2012 fins al 15 de juliol de 2015.

3 La població resident a 31/7/2017 és de 46.549.045 habitants a nivell estatal.

4 A partir del 2012 ja no es subvenciona i deixa de ser obligatori.

5 En aquestes eleccions va guanyar el Partit Popular desplaçant del Govern al Partit Socialista.

6 BOE de 14 de juliol de 2012, pàg. 50435, paràgraf segon.

7 Fórmula en la que l’Administració assegura l’ocupació d’unes places privades a través de subvencionar la persona beneficiària i completar els ingressos per pagar la residència o qualsevol altre servei que es financi segons aquesta modalitat.

8 Montserrat Codorniu, J. (2015).

9 RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

10 RD 1050/2013, de 27 de desembre pel qual es regula el nivell mínim de protecció establert en la Llei 39/2006. S’aplica un coeficient corrector a l’import del Nivell Mínim a percebre per la CA si la seva proporció de PECEF és superior a la del conjunt de les CA.

11 Resolució d’11 de desembre de 2017, de la Secretaria d’Estat de Serveis Socials i Igualtat, que modifica parcialment l’acord de 27 de novembre de 2008, sobre criteris comuns d’acreditació per a garantir la qualitat dels centres i serveis del Sistema per a l'autonomia i atenció a la dependència, modificat per l’acord de 7 d’octubre de 2015. (BOE 30 desembre de 2017).

12 La quantia mensual de l’indicador de renda de suficiència (IRSC) és de 569,12 euros (14 mensualitats).

13 La majoria de les persones beneficiàries tenen ingressos per sota de dues vegades l’import de l’IRSC.

14 Prestacions econòmiques per a la contractació d’assistents personals que facilitin al beneficiari l’accés a l’educació o al treball.

15 No hi ha dades estadístiques que discriminin el nombre de persones esperant que se’ls faci el PIA i les que ja el tenen però esperen la prestació.

16 En l’any 2016, el cost de l’atenció a la dependència va suposar un 0,6% del PIB.

17 Real Decreto 1082/2017, de 29 de diciembre, por el que se determina el nivel mínimo de protección garantizado a las personas beneficiarias del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

18 Orden SSI/2371/2013.

19 Veure Montserrat Codorniu, J. (2015), pàgina 19.

20 Estimació de 9,35 mil milions d’euros

Back to Top

Document information

Published on 11/05/18
Accepted on 11/05/18
Submitted on 28/02/18

Licence: Other

Document Score

0

Views 9
Recommendations 0

Share this document

Keywords