Model de futur dels diferents ingressos. Èmfasi en els ingressos locals

El model de futur. Cercar la creativitat en funció dels diferents tributs. Repensar el sistema perquè no sigui una repetició de l’actual. Eficiència del sistema. Models comparats. Model de futur dels diferents ingressos. Èmfasi en els ingressos locals

Abstract

El contingut del treball s’iniciarà per un estudi del sistema tributari actual, analitzant els seus principis per tal de poder determinar els aspectes positius i negatius de cadascú, per tal de poder dibuixar els eixos principals d’un sistema tributari nou, que no sigui una repetició del model actual, observant també altres models tributaris i finalment entrant en la dimensió dels ingressos dels ens locals en el futur.

1.-INTRODUCCIÓ

1.1.-El recent cas de l’impost de la plusvàlua municipal.

Als anys 2006-2008 es va desencadenar una crisi financera amb motiu del col·lapse de l’anomenada bombolla immobiliària. Tot i començar als Estats Units d’Amèrica, la crisi es va estendre a molt bona part del món occidental i les seves repercussions es van començar a mostrar a tot el sistema financer, econòmic i social. En aquest escenari de crisi continuada, es va posar de manifest una situació que no s’havia previst. El valor de béns immobles urbans era sensiblement inferior en el moment de la seva transmissió, del que havia estat en el moment de la seva adquisició. Aquesta situació no es donava en tots els casos, ja que els béns adquirits amb molts anys d’anterioritat, tenien evidentment un valor superior al de la seva adquisició, però una gran majoria, sobretot els adquirits en la dècada anterior, havien perdut valor amb motiu de l’enfonsament del mercat immobiliari.

Un dels fets significatius d’aquesta situació es va donar en aquells casos en què els titulars dels immobles, no podien fer front als préstecs hipotecaris que havien subscrit per adquirir els immobles i es veien abocats a procediments d’execució hipotecària o dacions en pagament dels immobles a les entitats financeres. Aquests titulars de sobte es van trobar en un escenari inaudit. Havien perdut l’immoble, els diners que havien satisfet parcialment tant en el pagament directe d’una part de l’immoble, com en les quotes dels préstecs que fins al moment havien satisfet. I a més tenien que satisfer l’import de les liquidacions de l’impost sobre l’increment del valor dels terrenys urbans (en endavant IVTNU), quan en realitat no havien tingut una plusvàlua (el nom col·loquial de l’impost), sinó tot el contrari.

Els ens locals tenien una situació complicada. D’una banda el redactat de la norma obligava a liquidar l’IVTNU, ja que el mètode de liquidació establert no requeria la comprovació del fet imposable. De l’altra estava clar que, en aquests casos, el fet imposable no s’havia produït. A més, en molts casos no es podia recaptar l’impost per la manca de capacitat de pagament del subjecte passiu.

Després de diverses resolucions de jutjats i tribunals superiors de diverses províncies i comunitats autònomes, arriben les sentències del Tribunal Constitucional 26/2017 I 37/2017, que declaren la inconstitucionalitat dels articles del Text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals que afecten a la consideració de subjectar a l’impost actes que no acreditin l’existència de l’increment del valor, és a dir, del fet imposable i per tant que no es respecti el principi de capacitat econòmica. El contingut d’aquestes sentències determinen, entre altres qüestions que l’IVTNU vulnera el principi de capacitat econòmica en la mesura en que no es vincula necessariament a l’existència d’un increment real del valor del bé, sinó a la mera titularitat del terreny durant un període de temps. El Tribunal arriba a la conclusió de que l’establiment per part del legislador d’impostos que gravin l’increment del valor dels terrenys urbans, és admissible sempre i quan aquells respectin el principi de capacitat econòmica i que l’impost no pot gravar actes o fets que no siguin exponents d’una riquesa potencial o real.

La vulneració del principi de capacitat econòmica, en aquest cas, comporta que si no es dona el fet imposable, no es pot aplicar l’impost i per tant, situa al principi per damunt de la norma jurídica. L’impost es basa en un fet imposable (l’increment del valor dels terrenys urbans en un període determinat), però no es calcula en base a aquest fet imposable, sinó per un mètode d’estimació objectiva, la titularitat d’un dret sobre un bé durant un termini. El fet de que el mètode d’estimació sigui objectiva, no implica que no sigui ajustat a la norma, però sí que posa en evidència que si no hi ha increment de valor, no hi ha capacitat econòmica, i per tant en aquests casos, no és procedent l’aplicació de l’impost.

He volgut començar a posar aquest exemple, perquè d’alguna manera ens mostra molts dels elements que configuren un sistema tributari (normes, principis, administració, contribuents) i ens ajudarà a fer una anàlisi del nostre sistema actual i per tant detectar aquells punts més febles i la necessitat d’afrontar una nova etapa que ha de comportar el manteniment dels elements que més l’enforteixen i la incorporació de nous elements que evitin caure en els mateixos errors i millorin l’eficàcia i eficiència del sistema futur.

2.-CONTINGUT I OBJECTE DEL PRESENT TREBALL.

El contingut del treball s’iniciarà per un estudi del sistema tributari actual, analitzant els seus principis per tal de poder determinar els aspectes positius i negatius de cadascú, per tal de poder dibuixar els eixos principals d’un sistema tributari nou, que no sigui una repetició del model actual, observant també altres models tributaris i finalment entrant en la dimensió dels ingressos dels ens locals en el futur.

3.-EL SISTEMA TRIBUTARI ACTUAL.

Un sistema tributari és un conjunt de normes, mitjans i instruments, (i sobretot principis) amb els quals l'Administració Pública regula la gestió dels diferents tributs dels que es compon i que exigeix com a mitjà de finançament per la despesa pública.

Per tant un sistema tributari combina la interacció de diferents elements i l’anàlisi d’aquests elements és el que en pot permetre observar quins canvis hem d’introduir-hi per assolir els objectis que ha de tenir el futur sistema tributari.

3.1.-Quin és l’actual sistema tributari?

La normativa actual defineix el tribut com els ingressos públics que consisteixen en prestacions pecuniàries exigides per una administració pública com a conseqüència de la realització del supòsit de fet a què la llei vincula el deure de contribuir, per tal primordial d'obtenir els ingressos necessaris per al sosteniment de despeses públiques.

El sistema tributari actual està basat fonamentalment en tres figures

• • Impostos.

• • Taxes.

• • Contribucions especials.

-Els impostos són els tributs exigits sense contraprestació el fet imposable del qual està constituït per negocis, actes o fets que posen de manifest la capacitat econòmica del contribuent.

-Taxes són els tributs el fet imposable dels quals consisteix en la utilització privativa o l'aprofitament especial del domini públic, la prestació de serveis o la realització d'activitats en règim de dret públic que es refereixin, afectin o beneficiïn de manera particular l'obligat tributari. Es diferencien dels preus públics (figura similar) quan els serveis o activitats no siguin de sol·licitud o recepció voluntària per als obligats tributaris o no es prestin o realitzin pel sector privat.

-Contribucions especials són els tributs el fet imposable dels quals consisteix en l'obtenció per l'obligat tributari d'un benefici o d'un augment de valor dels seus béns com a conseqüència de la realització d'obres públiques o de l'establiment o ampliació de serveis públics.

Tenint en compte que les contribucions especials estan fonamentades en un fet concret (obra pública o servei públic que beneficia especialment un subjecte passiu) i que les taxes i preus públics responen a una contraprestació concreta o un aprofitament especial, la majoria del treball versarà sobre la situació, anàlisi i futur del sistema d’impostos, sense perjudici de que es pugui fer referència, quan sigui oportú a altres figures com les referides.

No obstant això no sempre és així. Pensen en l’esfera local en alguns exemples:

• La normativa d’hisendes locals no estableix la obligatorietat de taxes, preus públics o contribucions especials. Aquesta manca d’obligació fa que hi hagi municipis, comarques o províncies en els que la càrrega tributària que han de suportar uns ciutadans sigui superior que en d’altres i per tant de manera col·lectiva els ciutadans d’aquests territori suportaran el cost de les activitats, obres i serveis, dels quals només una part en seran beneficiaris.

• La mateixa normativa permet que cada ens tingui criteris diferents en l’ordenació de les diferents figures tributàries i per tant amb resultats diferents pels seus veïns.

• Fins i tot en matèria d’impostos existeixen alguns de caràcter voluntari (impost sobre l’increment del valor dels terrenys de naturalesa urbana, impost sobre construccions, instal·lacions i obres) i dins de cada impost, voluntari o obligatori, la possibilitat d’establir bases imposables, tipus impositius, i bonificacions, diferents.

El mateix passa amb el nivell autonòmic, però aquestes diferencies es basen en l’autonomia financera dels diferents nivells d’administració, per tal de que cadascuna de les administracions puguin decidir quina part dels tributs han de ser satisfets pels veïns i com es distribueix la diferent càrrega tributària entre els contribuents de cada territori.

Aquest anàlisi permet determinar futurs elements que es poden introduir en el futur en un nou sistema tributari, ens citem alguns a títol d’exemple:

• Obligatorietat d’establiment d’alguns tributs fins ara voluntaris i amb uns mínims per a tots els ens territorials.

• Possibilitat de sotmetre a tributació alguns serveis que actualment es presten de forma gratuïta.

• Introduir el principi de capacitat econòmica de forma generalitzada en les taxes, preus públics i contribucions especials. (més endavant analitzarem amb detall aquest principi).

3.2.-Estructura territorial del sistema tributari.

D’altra banda des del punt de vista territorial, el sistema es distribueix en tres nivells

• • Estatal.

• • Autonòmic.

• • Local.

El sistema tributari espanyol distribuït en aquests nivells, presenta els següents trets principals:

• L’Estat i les CCAA tenen capacitat legislativa per acordar la imposició de tributs, però l’Estat té una potestat superior, atès que la de les CCAA està limitada per no poder intervenir en aquelles matèries que són objecte per part de l’Estat, és a dir del nivell territorial superior.

• El creixement impositiu de l’Estat durant les darreres dècades ha deixat molt poc marge per a les CCAA, les quals s’han anat nodrint més de traspassos de parts elevades de participació en els tributs de l’Estat i de recàrrecs sobre tributs (principalment impostos) estatals, que no desenvolupant la capacitat legislativa d’imposició i ordenació de nous tributs, degut principalment a que la càrrega tributària que suporten els ciutadans es considera que ja és molt elevada, tot i que no arriba a la mitjana europea.

• Darrerament entre Catalunya i l’Estat hi ha una lluita constant sobre la capacitat de la primera de poder establir els seus propis tributs. La deslleialtat de l’Estat en aquest àmbit ha estat un atac constant a la capacitat legislativa tributària de les institucions catalanes (interposició de recursos al TC de lleis de nous impostos que comporten la suspensió automàtica, creació de nous tributs a tipus 0% per evitar que es pugui desenvolupar activitat legislativa tributària, etc..).

• Els ens locals no poden legislar figures impositives noves en el sistema tributari espanyol, però tenen àmplies facultats en la imposició de tipus impositius dels impostos, i una gran discrecionalitat alhora de regular en les seves ordenances, les taxes i preus públics que poden imposar.

• Darrerament, en el món local, han succeït diversos fets i situacions que ens fan reflexionar sobre el futur. Uns exemples:

• • La problemàtica de l’impost sobre l’increment del valor dels terrenys de naturalesa urbana (IVTNU), que hem vist i que ha suposat una desaparició parcial d’un important ingrés municipal i que porta mesos pendent de resolució.

• • La intervenció constant de l’Estat en els ingressos de l’impost sobre béns immobles de naturalesa urbana (regularitzacions, increment unilateral dels tipus, aplicació de coeficients d’actualització), com a mesura per compensar la disminució d’altres ingressos tributaris.

• • La dependència dels darrers anys d’ingressos procedents de tributs que gravaven el desenvolupament urbanístic i l’activitat immobiliària.

De cara al futur, cal que hi hagi una nova redistribució dels tributs i que Catalunya tingui un sistema tributari més autònom, tant en l’ordenació, com en la gestió, recaptació i inspecció, ja que la finalitat dels tributs, com hem dit, és fer front a les despeses generals del nostre àmbit territorial.

Tot i que el futur esquema ha d’estar condicionat per la futura estructura territorial i la corresponent distribució de competències, les administracions han d’estar suficientment finançades per complir amb les seves obligacions. El famós horitzó de distribució de la despesa en 50 % per l’administració estatal 25 % per l’autonòmica i 25 % per la local, ha de ser una realitat.

3.3.-Tipus d’impostos

El model actual del sistema tributari, en funció del tipus d’impostos diferencia els impostos en impostos directes i impostos indirectes.

Són impostos directes els que s'apliquen sobre una manifestació directa o immediata de la capacitat econòmica: la possessió d'un patrimoni i l'obtenció d'una renda.

Són impostos indirectes, al contrari, els que s'apliquen sobre una manifestació indirecta o mediata de la capacitat econòmica: la circulació de la riquesa, bé per actes de consum o bé per actes de transmissió. En definitiva, els impostos directes graven la riquesa en si mateixa, mentre que els indirectes graven la utilització d'eixa riquesa. Els impostos directes graven directament més la riquesa o activitat econòmica d’aquells que en disposen i per tant són teòricament més justos, ja que els indirectes no tenen en compte les circumstàncies subjectives del contribuent ni les objectives del fet imposable. Ara bé, en realitat, aquesta aparent justícia dependrà:

• Dels principis del sistema tributari que s’utilitzin preferentment en la ordenació, gestió i recaptació de l’impost.

• De l’equilibri entre els diferents principis tributaris.

• De la norma que els desenvolupi.

• De l’eficàcia i eficiència que tingui l’administració que gestiona, recapta i inspecciona els impostos

D’altra banda també poden classificar els impostos en funció dels àmbits sobre els quals es projecte, en aquest sentit la capacitat econòmica es manifesta de quatre formes:

• Renta

• Patrimoni

• Consum o despesa

• Tràfic de bens

Segons les dades de les fonts oficials (Ministeri d’Hisenda i Departament d’Economia i Finances de la Generalitat) la distribució entre impostos directes i indirectes està en el 49-51 % aproximadament.

Pel que fa al pes de la recaptació impositiva sobre el PIB, els impostos directes representen un 10,1% del PIB a Catalunya, un punt més que al conjunt de CA, on representen el 9% del PIB. En el cas dels impostos indirectes, el pes de la recaptació sobre el PIB és del 9% a Catalunya i del 8,3% al conjunt de les comunitats autònomes.

4.-PRINCIPIS DEL SISTEMA TRIBUTARI ACTUAL

Els elements d’un sistema tributari són com hem dit anteriorment, els tributs, en les seves diferents dimensions (tipus, estructura territorial, estructura segons el tipus, etc), la estructura institucional i la normativa tributaria (ordenació, imposició, gestió i recaptació de tributs). Tots aquests elements però, estan inspirats pels anomenats principis del sistema tributari i de la forma i ponderació en què aquests principis s’inclouen en la normativa tributària.

Els principis del sistema tributari actual que es consagren en la normativa tributària espanyola són els de justícia, generalitat, igualtat, progressivitat, equitativa distribució de la càrrega tributària i no confiscatorietat. L’Estatut de Catalunya per la seva banda estableix que el finançament de la Generalitat es regeix pels principis d’autonomia financera, coordinació, solidaritat i transparència en les relacions fiscals i financeres entre les administracions públiques, així com pels principis de suficiència de recursos, responsabilitat fiscal, equitat i lleialtat institucional entre les esmentades administracions.

Passarem a continuació a fer una aproximació a alguns d’aquests principis, per tal de veure, a partir de l’experiència, com considerem que s’haurien de delimitar, per tal de que el futur sistema tributari, es defineixi a fi d’evitar els inconvenients que el desplegament d’aquests principis han tingut en alguns casos en el nostre sistema tributari.

4.1.-Principi de seguretat jurídica.

El Principi de Seguretat Jurídica, comporta que el sistema normatiu ha de ser estable en la seva aplicació. Les lleis tributàries han d’evitar qualsevol incertesa i donar lloc a adopció de criteris canviables, ja que això vulnera el principi de confiança legítima dels contribuents. Les lleis han de ser clares, senzilles i alhora han de tenir estabilitat en el temps, generant confiança en els ciutadans i en el món empresarial. Amb seguretat jurídica, s’afavoreix el compliment voluntari dels contribuents i es millora la lluita contra el frau fiscal. Com la majoria de principis, la música sona bé, però com ja hem dit amb caràcter general, la seva aplicació i el seu desplegament han d’afrontar situacions problemàtiques que cal evitar o preveure com es poden resoldre.

D’una banda l’estabilitat que exigeix el principi de seguretat jurídica, xoca amb la necessitat i capacitat del sistema d’adaptar-se a les novetats en un mon molt canviant. Normalment l’administració i el legislador són estructures de lenta reacció i dificultat adaptació als canvis que la realitat porta a terme, més encara darrerament, ja que els canvis socials, culturals, tecnològics i econòmics, es succeeixen a una velocitat elevada. Però és evident que molt sovint els canvis que es fan en el sistema tributari són constants (p.e. IRPF) i aquestes situacions, en què no s’altera l’estructura tributària i l’essència dels impostos, els canvis són compatibles amb la seguretat jurídica. Per aquells canvis que puguin afectar a la seguretat jurídica, és a dir a l’essència de l’impost, cal treballar a fons per tal de que en el moment de definir l’estructura del sistema es tinguin en compte situacions futures per tal de que el contribuent no es vegi afectat per improvisacions.

En aquest sentit cal definir un sistema que sigui capaç d’amortir situacions de crisi com la dels darrers anys i per exemple no vincular despeses ordinàries i bàsiques del sistema a ingressos que no responen a una situació estructural (propietat, comerç, treball) i no a situacions de caràcter conjuntural (activitat immobiliària), ja que aquests ingressos han de destinar-se a finançar despeses extraordinàries i que no tinguin caràcter bàsic per a la població.

El principi de seguretat jurídica entenem que també està vinculat al principi de simplificació o simplicitat del sistema tributari, que postularem com un dels principis que ha de regir el futur, atès que la simplificació del sistema tindrà com a límit, la necessitat de regular suficientment els tributs, a fi d’evitar que es vulneri el principi de seguretat jurídica.

El principi de seguretat jurídica es veu afectat també per la inflació normativa actual, amb un gran nombre de normes que regulen el sistema tributari, la gran complexitat de moltes d’aquestes normes, la pluralitat de legisladors, la intervenció constant dels tribunals en la implantació, suspensió i aplicació de figures tributàries de nova creació, etc.

Per garantir el principi de seguretat jurídica, les normes han de ser mínimes en quant a nombre, clares en quan a la seva aplicació, coordinades entre els diferents legisladors, i amb una tècnica normativa adequada. Cal fugir de regular la normativa tributària per mitjà de les lleis de pressupostos i les seves lleis d’acompanyament, lleis de simplificació, remissions de normes jurídiques d’àmbits com contractació, règim local o altres a espais que són propis del sistema tributari. El principi de seguretat jurídica, ha de evitar xocar amb drets i altres principis del conjunt de l’ordenament jurídic, com els drets d’igualtat, solidaritat, etc.

Així l’actual llei de procediment administratiu espanyola indica que per tal de garantir el principi de seguretat jurídica, la iniciativa normativa s’exercirà de manera coherent amb la resta de l’ordenament jurídic, nacional i europeu, per generar un marc normatiu estable, predicible, integrat, clar i de certesa, que faciliti el seu coneixement i comprensió i per tant la presa de decisions de les persones i empreses. De vegades tenim les normes, però les hem de saber utilitzar.

Josep Piñol Farré en l’article publicats en el blog Fiscal.blog, el 8 de març de 2016, exposa igualment les constants modificacions de la normativa tributària i ressalta la poca vinculació de les consultes tributàries a la Direcció General de Tributs.

4.2.-El principi de capacitat econòmica.

El Principi de Capacitat Econòmica, es configura com el criteri preferent de justícia en el repartiment de les càrregues econòmiques per cobrir les necessitats públiques. La capacitat econòmica és la capacitat contributiva ja que ha de pagar més en concepte d’impostos qui més tingui i qui més produeixi, però sense que els tributs puguin tenir caràcter confiscador. És a dir, està limitat pel principi de no confiscatorietat.

Si observem la configuració dels diversos tributs, hauríem de dir en un primer moment, que aquest principi, no es compleix en taxes i preus públics i en alguns casos en contribucions especials i sí, en canvi en impostos en general.

Una de les dificultats en que s’apliqui el principi de capacitat econòmica, és la que genera la múltiple imposició segons el nivell territorial, fet que fa pensar en la necessitat de la simplificació tributària.

El professor Fernando de Vicente de la Casa en el seu treball “Los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad como límite a la concurrencia de tributos”, exposa la relació entre aquests dos principis. Destaquem aquests paràgrafs:

• El principi de capacitat econòmica te dos límits: un inferior que és el límit exempt i un altre superior que és el principi de no confiscatorietat.

• L’acumulació de gravàmens sobre una mateixa manifestació de riquesa podria resultar contraria al principio de no confiscatorietat, vulnerant així el principi de capacitat econòmica.

• El principi de capacitat econòmica, com "principi" constitucional i, per tant, com a "fonament" de la tributació, opera «com un límit al poder legislatiu en matèria tributària» i singularment respecte de cada persona. El tribut és una prestació patrimonial coactiva que, per imperatiu de l'art. 31.1 CE, «només pot exigir quan hi ha capacitat econòmica i en la mesura -en funció- de la capacitat econòmica».

• No obstant això, el principi de capacitat econòmica com a "mesura" de la tributació i, per tant, com a "criteri" de graduació de la mateixa, no es relaciona «amb qualsevol figura tributària en particular, sinó amb el conjunt del sistema tributari» , operant com un «criteri inspirador del sistema tributari». Per aquest motiu la concreta exigència que la càrrega tributària es "moduli" en la mesura d'aquesta capacitat només resulta predicable del "sistema tributari" en el seu conjunt », de manera que« només cal exigir que la càrrega tributària de cada contribuent variï en funció de la intensitat en la realització del fet imposable en aquells tributs que per la seva naturalesa i caràcters resultin determinants en la concreció del deure de contribuir al sosteniment de les despeses públiques que estableix l'art. 31.1 CE ».

• La prohibició de confiscatorietat s'obliga a no esgotar la riquesa imposable - substrat, base o exigència de tota imposició- sota pretext del deure de contribuir, el que tindria lloc si mitjançant l'aplicació de les diverses figures tributàries vigents s'arribés a privar al subjecte passiu de les seves rendes i propietats.

• Encara que l'art. 31.1 CE hagi referit el límit de la confiscatorietat al "sistema tributari", no cal descuidar que també exigeix ​​que aquest efecte no es produeixi "en cap cas", el que permet considerar que tot tribut que esgotés la riquesa imposable el pretext del deure de contribuir al sosteniment de les despeses públiques o que sotmetés a gravamen una riquesa inexistent en contra del principi de capacitat econòmica, estaria incorrent en un resultat òbviament confiscatori que incidiria negativament en aquella prohibició constitucional.

4.3.-El principi de progressivitat

Si partim del fet que la progressivitat suposa que els tipus impositius d'algun impost del sistema s'estableixin de manera que a un augment de la base imposable correspongui un increment del deute tributari més que proporcional, el principi de progressivitat es manifesta com un principi necessari i instrumental al servei del principi de capacitat econòmica i per aconseguir com a resultat global un sistema tributari que inspirant-se en aquest principi resulti just.

Sigui com sigui, el principi de progressivitat és predicable no ja tant d'un impost en particular sinó sobretot del sistema impositiu en general. D'aquesta manera la progressivitat ha d'anar referida a una universalitat que permeti contemplar la totalitat de la situació econòmica del subjecte passiu (renda, patrimoni o consum), és a dir a la seva capacitat econòmica, com a factor determinat del seu major o menor esforç fiscal. Així doncs la capacitat contributiva opera com de límit a la progressivitat de l’impost.

El principi de progressivitat, però, no és aplicable a tots els tributs. Els tributs indirectes, en particular, escapen a l'aplicació d'aquest principi, per la seva conformació tècnica i la forma especial d'administració, contrari al que succeeix amb els impostos directes, especialment l'Impost sobre la Renda, el compliment adquireix un caràcter imperatiu.

En sentit estricte, el principi de progressivitat només és aplicable plenament en aquells impostos directes que tenen com a base imposable els ingressos del contribuent. Així, l'impost sobre la renda és un exemple característic del tribut en el qual el principi de progressivitat és no només desitjable sinó imperatiu. Però els impostos indirectes, per la seva naturalesa, impedeixen moltes vegades l'aplicació del principi de progressivitat. Aquest és el cas, per exemple, de l'impost al valor afegit.

Tècnicament, perquè un impost sigui progressiu, és a dir, perquè el contribuent pagui en una proporció superior al seu increment de renda o de riquesa, cal que el tipus mitjà de gravamen s'incrementi en augmentar la base impositiva. Això es pot aconseguir a grans línies de dues maneres: o bé configurant l'impost com proporcional, és a dir, amb un tipus fix però amb un mínim exempt de gravamen, o bé articulant una tarifa progressiva a aplicar sobre la base, és a dir, un conjunt d'alíquotes variables que són més grans a mesura que creix el nombre d'unitats de la base impositiva o l'import de cada tram en què es divideixi la mateixa. Aquestes tècniques complexes només són aplicables a impostos directes i impostos personals com l'impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF), l'impost sobre el patrimoni o l'impost de successions i donacions.

La progressivitat no es predica de cadascuna de les figures del sistema tributari -cosa tècnicament impossible- sinó del conjunt d'aquest sistema. Això exigeix ​​que en el mateix tinguin un important pes quantitatiu i qualitatiu dels impostos progressius. També es pot aconseguir amb altres mitjans, com la possible introducció de gravàmens sobre els consums d'articles de luxe i, especialment, mitjançant la lluita contra el frau fiscal.

4.4.-Els principis de solidaritat i igualtat d’oportunitats.

Amb independència del que cada un dels ciutadans aporti a l’hisenda pública, tots tenen dret a beneficiar-se per igual dels béns i serveis. D’aquesta manera es contribueix a fer realitat els principis de justícia i equitat per tal que tothom tingui accés al ple exercicis dels drets polítics, econòmics i socials

El principi de solidaritat ha d’anar lligat amb el de l’obligació de que tots participem en el manteniment de les despeses públiques. En aquest sentit és important fer la reflexió que, tal com hem vist en l’estudi de les diferents administracions, o nivells d’administració, poden establir diferent càrrega tributària mitjançant la pressa de decisions sobre la imposició o no de determinats tributs, o l’aprovació de diferents tipus impositius sobre un mateix tribut.

El principi de solidaritat no comporta que aquell àmbit territorial (dins d’un mateix estat, dins d’una mateixa comunitat autònoma, i fins i tot dins d’un mateix municipi), mitjançant el no establiment d’un tribut, o l’establiment de tipus impositius o tarifes relativament baixos, provoqui que sigui la resta de contribuents del corresponent àmbit territorial siguin els qui hagin de suportar amb la seva càrrega tributària el cost que aquells contribuents no suporten.

Posant un exemple. Un municipi pot no establir un impost com l’IVTNU o l’ICIO, o establir uns tipus molt baixos sobre els impostos obligatoris (IBI, IAE, IVTM) i fins i tot no establir taxes i preus públics per la prestació de la majoria de serveis i activitats. Que succeeix en aquests casos, doncs que les despeses es cobreixen amb la resta d’ingressos del pressupost municipal i per tant és la totalitat del municipi qui està assumint “la solidaritat” i els ingressos que havien d’anar destinats a despeses d’inversió o cultura o sanitat, hagin de destinar-se a les despeses bàsiques del municipi.

Igual succeeix a nivell de la resta dels àmbits territorials. En resum el principi de solidaritat ha d’anar vinculat a limitar aquesta solidaritat a la capacitat de suportar la càrrega tributària per part d’aquells que podent-la suportar, no ho facin com a conseqüència de la inactivitat de l’administració tributària corresponent.

4.5.-Els principis d’eficàcia i eficiència.

El principi d’eficàcia està consagrat en la normativa tributària com un principi de l’aplicació del sistema tributari i es basa en aconseguir la màxima recaptació, es a dir, el sistema ha d’estar dissenyat perquè, respectant la resta de principis (no confiscatorietat, justícia, etc), permeti obtenir els suficients recursos per suportar les despeses de l’àmbit territorial de l’administració tributària.

Així el sistema ha de gaudir de mecanismes i instruments suficients per poder efectuar les actualitzacions dels elements del tribut (fets imposables, subjectes passius, etc), així com de facilitar els mitjans als contribuents per tal de que la confiança d’aquests permeti aquestes actualitzacions.

D’altra banda, el principi d’eficàcia projecta la llum sobre el frau fiscal i la necessitat de que aquest es redueixi. En el nostre sistema tributari actual, aquest és un dels grans reptes que tenim d’aquí en endavant.

L’eficiència en canvi és el principi en virtut del qual s’obtenen el màxim de recursos amb els costos més baixos i per tant comporta que a més de la confiança recíproca entre contribuents i administració, per part d’aquesta es faciliti a aquells els mitjans i procediments suficients per fer més fàcil la declaració i pagaments de tributs.

Desenvoluparem més el principi d’eficiència més endavant al tractar-se d’un principi bàsic en el model de futur a implantar.

4.6.-El principi de suficiència financera.

La finalitat dels tributs es poder atendre a la prestació de serveis i l’exercici de les competències que s’assigni als diferents nivells administratius. Per això és necessari que aquestes entitats puguin disposar dels mitjans econòmics suficients per al compliment de les seves finalitats.

Aquesta suficiència financera és necessari que estigui garantida, ja que si no ens trobarem amb administracions de diferents nivells, amb diferents responsabilitats, però amb desigual suficiència de recursos per atendre les seves obligacions.

Ara bé també es cert i aquí el debat es torna a relacionar amb una necessitat de reforma de l’administració, que cal simplificar el nombre de nivells de l’administració per simplificar així el nombre de nivells d’administracions tributàries i poder eliminar excessius “poders tributaris”.

5.-EL MODEL DE FUTUR

Que l’actual model del sistema tributari està en fase de regeneració és una evidencia per diversos motius. Al començar el treball posàvem com exemple les conseqüències que la crisi ha tingut sobre una figura tributària i els efectes sobre els elements del sistema que es veien afectats per aquesta figura, o millor dit, per les dificultats en l’aplicació d’aquesta figura.

A Catalunya les possibilitats de desenvolupar un sistema tributari diferent, s’han vist limitades per la comoditat de supragravar alguns dels tributs estatals, apostar per una participació en altres tributs estatals i tenir una capacitat legislativa molt limitada per les continues ingerències dels tribunals estatals.

No obstant, hi ha una gran tendència per part dels experts i dels estudis que s’han realitzat que prioritzen la necessitat d’establir nous principis que, sense substituir els actuals que hem analitzat, seran els que ens han de conduir a un sistema tributari nou. Els actuals principis s’han de donar per assumits en la part que han estat eficaços i descartar-los en la part en què no ho han estat, i integrar-se com a part de principis superiors que hauran de regir el futur sistema.

Aquests principis, amb divers enfocament en funció dels seus autors, al meu entendre haurien de ser:

• • Principi de confiança.

• • Principi de simplicitat.

• • Principi d’eficiència.

• • Principi de transparència.

• • Principi de participació.

5.1.-Confiança.

El principi de confiança (confiança mútua hauríem de dir) comporta un canvi d’estratègia de l’administració tributària, per tal de convertir els súbdits tributaris en contribuents responsables. Aquest plantejament no ha de garantir el frau d’aquells que no siguin responsables sinó que implica garantir als contribuents que compleixen voluntària i responsablement que el no sistema serà, en cap cas ni en cap circumstància, condescendent ni permissiu amb aquells que defrauden.

El model tributari actual s’estructura sobre els principis del control i la desconfiança, desenvolupat a través de la coacció. Aquest model es basa principalment en l’autoliquidació tributària i l’autogestió de la recaptació feta pel propi contribuent i per les empreses. El resultat ha estat molt efectiu si tenim en compte l’alt percentatge de recaptació que suposa aquesta autogestió respecte el total de recaptació, però en canvi deixa molt marge per al frau fiscal, en tot allò que el contribuent i les empreses no vulguin declarar, ja que tot i disposar d’una xarxa de creuament de dades important, deixa molt marge per al frau fiscal.

El canvi de model per basar-lo més en el principi de confiança no és fàcil, perquè al final estem parlant de cultura ciutadana i la cultura s’ha d’adquirir amb l’educació i sobretot, la confiança dels contribuents se l’ha de guanyar el responsable del sistema. Mentre continuem veien dia darrera dia com molts responsables polítics, fins i tot ex-ministres d’hisenda, funcionaris, empresaris i ciutadans en general que els tributs que paguem entre tots no serveixen exclusivament per a satisfer les despeses que la societat ha d’afrontar, i una part d’aquests ingressos, és desviat per a lucre particular mitjançant la utilització de pràctiques delictives, serà molt difícil establir un model basat en el principi de confiança.

Avançar en la construcció de la confiança requereix constància i rigor, i molt de temps. En canvi, retrocedir en els nivells de confiança es pot fer en segons. És, per tant, imprescindible, practicar, amb una cura molt continuada, una correcta gestió del sistema institucional i també del sistema tributari.

5.2.-Simplicitat

La simplicitat és el principi que s’oposa a la complexitat. Tenim un sistema tributari complex. Tant pel que fa al nombre d’impostos (veure on hem relacionat els més importants) com pel que fa a la seva gestió, recaptació i inspecció.

És necessari disposar de dissenys administratius que ajudin a simplificar la tramitació de les obligacions tributàries. En aquest sentit, la solució passa per la simplificació de la liquidació i tramitació tributària. Tenint en compte que, tal i com està estructurat el sistema, bona part de la feina i de la responsabilitat de tramitar els impostos recau en el contribuent (a través dels mecanismes de l’autoliquidació) és encara més rellevant realitzar un esforç màxim en la simplificació de la normativa fiscal i del procediment tributari.

Aquesta orientació facilitadora acompanyada de l’ús intensiu de les tecnologies de la informació i de millors serveis d’assistència al contribuent ben diferenciats de les eines de control fiscal, evitaria que els contribuents cometessin errors i també reduiria els costos de compliment que recauen sobre el contribuent en el moment de tramitar la càrrega impositiva.

Aprofundint una mica en aquest principi, avancem en la simplicitat en el nombre d’impostos. En una de les classificacions que hem exposat hem vist com podíem diferenciar els impostos en impostos que graven la renta, els que graven el patrimoni, els que graven el consum o despesa i els que graven el tràfic de béns.

A partir d’aquí, ens podríem plantejar l’existència de quatre impostos?. Fins i tot podríem ajuntar les figures que graven el consum o despesa i el tràfic de béns, atès que en tot cas hi ha una contraprestació?.

Imaginem un sistema tributari en el, entre altres, que es gravi amb les següents figures tributàries:

• Impost sobre el que tenim. (podríem anomenar-lo impost sobre el capital, p.e. IC).

• Impost sobre el que fem. (podríem anomenar-lo impost sobre l’activitat econòmica, p.e. IAC, per diferenciar-lo de l’IAE actual).

L’IC podria contemplar tots aquells fets imposables que han de gravar-se pel simple fet de ser titulars d’algun bé. Aquí podríem agrupar totes aquelles figures tributàries que posessin de manifest l’existència de una determinada riquesa. Aquí entrarien:

• La titularitat d’un dret sobre béns immobles o mobles.

• La titularitat d’un dret sobre un capital mobiliari.

Aquesta simplificació, o qualsevol que anés en aquesta direcció, ràpidament tindria la crítica que no es pot generalitzar d’aquesta manera la simple tinença d’un capital determinat, però contra aquesta crítica es podria contrarestar amb els següents elements:

1) La simplificació del nombre de tributs, no ha d’excloure la particularització de cada cas per tal de que reculli les singularitzacions dels diferents casos.

2) Ja tenim figures tributàries (com l’IRPF) que presenta una complexitat suficientment alta, però que es liquida en règim d’autoliquidació, recollint la singularitat de cada cas.

3) Els altres principis que han de regir el nou sistema (transparència, participació, confiança), han de ser capaços de concretar les situacions particulars.

4) Els professionals de l’administració tributària i els intermediaris particulars han d’assolir un nivell de formació i professionalitat que, juntament amb la implantació d’un servei públic dirigit al ciutadà, permeti compensar la complexitat de les figures tributàries.

Mirem un exemple. Una persona que sigui titular de diversos béns o capitals, en la seva declaració, podria haver de donar dades sobre diversos aspectes que siguin gravables per l’IC:

• Vostè és titular d’un dret sobre aquest bé immoble BBII1.

• • Per la seva titularitat, pagarà xx,xx € (% sobre valor cadastral).

• • Per la seva adquisició durant l’exercici, pagarà xx,xx €.....

• • Per la seva transmissió durant l’exercici, pagarà xx,xx €.....

• • Pels rendiments obtinguts durant l’exercici, pagarà xx,xx €......

• Vosté és titular d’un dret sobre aquest capital mobiliari CCMM2.

• • Per la seva tinença, pagarà xx,xx €....

• • Per la seva adquisició, pagarà xx,xx €...

• • Per la seva transmissió, pagarà xx,xx €.....

• • Pels rendiments obtinguts, pagarà xx,xx €...,

• En termes similars per la tinença de béns mobles (vehicles, obres d’art, vaixells,, altre patrimoni).

Cal dir que aquesta presentació només vol representar un petit esquema. És obvi que per a cadascun dels càlculs, la figura tributària hauria de tenir la complexitat suficient per poder ser el més objectiva i justa possible.

Unes figures com aquestes substituirien a tot un seguit d’impostos de diferents tipus (directes i indirectes) i de diferents administracions (estatals, autonòmiques, locals).

El mateix exercici podríem fer en relació a la figura que hem anomenat com a impost sobre la activitat econòmica (IAC). En aquest cas l’impost gravaria tot el que fos resultant de

• Treball.

• Activitat econòmica.

• Consum.

I en aquest sentit podríem seguir aproximadament el model descrit per l’IC. Aquest impost inclouria tot el que tingués a veure amb els actuals impostos sobre renda, societats, indirectes sobre consums específics, etc.

Amb tota la complexitat que pot portar un procés similar al descrit (simplificació del nombre de tributs comporta una certa complexitat de cadascun d’ells) hem de dir que no només amb la reducció del nombre de tributs i impostos aconseguirem la simplificació del sistema tributari. Necessitem que vagi acompanyat, entre altres, dels següents canvis:

• Integració de dades i de criteris de valoració dels béns i de les operacions mercantils.

• Compartiment de dades i criteris per totes les administracions tributàries.

• Professionalització dels professionals públics i privats implicats.

• Increment de les eines tecnològiques per a facilitar les liquidacions tributàries (desenvolupament d’aplicacions de suport, increment dels canals d’informació i suport, etc).

• Simplificació de l’administració tributària.

• Unificació dels terminis de liquidació, pagament, prescripció i caducitat de les figures tributàries.

En relació a la simplificació de l’administració tributària, ens plantegem l’existència d’una sola administració tributària. Cal respectar l’autonomia dels diferents nivells d’administració, però això no impedeix que aquesta autonomia es mantingui respecte de l’ordenació i aplicació de tributs, però no així en la gestió, liquidació, recaptació i inspecció de tributs.

L’existència d’una administració tributària única permetria:

• La unificació de criteris en cadascuna de les fases del procediment tributari.

• La supressió de multitud d’organismes de gestió i recaptació de les diferents administracions.

• La professionalització del personal destinat a les funcions de gestió, recaptació de tributs.

• La facilitat de tràmits dels contribuents i dels intermediaris privats.

• Minimitzar els conflictes administratius i jurisdiccionals.

L’Agència Tributària de Catalunya hauria d’assumir aquest paper de manera que, disposant de la informació global dels diferents nivells d’administració, davant les seves oficines (físiques, electròniques, etc) els contribuents poguessin informar-se, liquidar i reclamar qualsevol tipus de tribut de qualsevol administració.

Finalment recordar que aquest principi ha d’anar lligat amb una simplificació dels diferents nivells administratius d’organització territorial, per tal de que sigui molt més fàcil la implantació de la simplificació del sistema tributari.

5.3.-Eficiència.

L’eficiència consisteix en assolir la màxima eficàcia en la recaptació amb els mínims costos i per això també va lligada amb altres principis com la simplicitat que hem desenvolupat anteriorment.

El principal repte dels sistemes fiscals dels països avançats és assolir l’eficiència en la recaptació. En aquest sentit, les experiències dels països del nostre entorn mostren que, a banda d’adoptar mesures per a identificar els comportaments insolidaris i, si escau, sancionar els que incompleixen el deure de contribuir, el rendiment d’un sistema fiscal només pot excel·lir si els ciutadans tenen una alta consciència fiscal i si estan convençuts que no hi ha tolerància de l’Administració envers els defraudadors i que es fa un bon ús, en termes de serveis i prestacions socials, dels diners recaptats per mitjà dels impostos.

Per a fer-lo possible es necessita una organització més moderna, més productiva, més proactiva, més adaptada al món dels nostres dies, més àgil a l’hora de proveir-se d’eines de gestió tributària i de dotar-se de recursos humans i més capaç d’enfortir-se tecnològicament sense retards, d’adoptar les millors pràctiques internacionals en matèria tributària i d’oferir serveis de qualitat als ciutadans, una organització que creï un marc de confiança i transparència en la seva relació amb els contribuents.

L’administració tributària ha d’estar oberta a les altres administracions tributàries, i ha d’estendre tant com sigui possible la cooperació en matèria tributària amb les administracions locals i ha de conformar, juntament amb aquestes, una veritable gestió tributària integral, en benefici dels ciutadans i del compliment general de les obligacions tributàries.

Els models dels països més avançats basen el seu sistema en la confiança mútua entre administració i contribuent. Una confia en què l’altre serà fidel al sistema i es farà càrrec de la càrrega tributària que li correspon i l’altre sap que l’administració serà el més eficaç possible per fer-se càrrec de les despeses necessàries per als ciutadans. A partir de les directius de l’OCDE països com Suècia o Dinamarca, ja fa anys que tenen un notable èxit en la lluita contra el frau. I que a més veuen incrementada la recaptació de tributs en període voluntari, es redueixen els costos de gestió i s’obté una millor imatge de l’administració tributària.

Tal com exposa Joan Iglesias Capella en el seu llibre “Una hisenda a la catalana”, el sistema espanyol és ineficient pels següents motius:

• La pressió fiscal espanyola és sensiblement inferior a la mitjana de la Unió Europea.

• Aquest fet ha provocat que els ingressos de l’Estat han prioritzat l’endeutament a cost zero que ha tingut durant aquests anys. Quan aquest finançament ha desaparegut, els ingressos tributaris són insuficients per fer front a la despesa social.

• El sistema majoritari d’autoliquidació permet un major frau fiscal. El creuament de dades es fa prioritàriament a partir de les dades que els contribuents aporten al sistema, però aquelles dades que no s’aporten no es poden utilitzar.

• El sistema permet que no tots els contribuents aportin en la mateixa mesura la informació fiscal i per tant no tots contribueixen igualment al manteniment de la despesa pública.

5.4.-Transparència

La normativa fiscal ha de ser entenedora i transparent per a qualsevol contribuent de tal manera que no es percebi cap voluntat d’ocultar la càrrega impositiva és un element clau per a la construcció de la confiança fiscal. És fàcil, per part de l’autoritat fiscal, deixar-se portar per la comoditat d’haver de donar poques explicacions i arguments respecte de les obligacions impositives, bé mitjançant poca informació o bé utilitzant la selva legislativa per a construir la normativa fiscal. Òbviament, aquesta pot ser una estratègia útil en el curt termini però la direcció condueix inexorablement a percebre el sistema tributari com una sistema de “trampes” impositives. És indispensable avançar cap a una política fiscal i un sistema impositiu el més senzill possibles i sobretot transparents per avançar en el canvi de sistema.

La transparència ha d’assolir els límits màxims que el respecte a la protecció de dades i a la pròpia eficàcia del sistema permetin, Les normes han de ser transparents i clares, l’administració tributària ha de ser transparent, informant clarament dels objectius i funcionament de les normes tributàries i dels sistemes de gestió, recaptació i inspecció. Ha de ser igualment transparent en l’ús i destí dels tributs un cop s’han recaptat, per garantir que efectivament compleixen la finalitat que les normes superiors li atorguen que no és una altra que la de sufragar les despeses públiques. Per tant la transparència no afecta només a l’ingrés, sinó i molt, en la destinació d’aquest ingrés.

L’administració tributària ha de ser transparent per tal de que el contribuent no tingui cap dubte de la igualtat de tracte, del destí de les seves aportacions com a subjecte passiu, i de la legalitat de les actuacions de l’administració. Com més transparència, més confiança del ciutadà en el sistema i l’administració. La transparència obliga també al rendiment de comptes dels responsables i amplia també així, la confiança del ciutadà.

5.5.-Participació.

Resulta evident que si es fomenta la participació de diferents sectors afectats per un sistema tributari, el sistema s’enriqueix, es potencia la seva eficàcia i la seva eficiència. En un sistema tributari, la participació dels professionals (advocats, fiscalistes, gestors, assessors, etc), sempre i quan sigui en un entorn de lleialtat, ajuda a que l’ordenació, gestió, recaptació i inspecció tributaris siguin de molt més fàcil aplicació.

La participació comporta així, la implantació del govern obert, que les normatives i tendències de transparència ja han començat a implantar en les diferents administracions.

La participació però, no només ha de ser amb els col·lectius professionals, també ha de ser amb els contribuents. Hi ha molts col·lectius de contribuents que, més enllà del que puguin aportar els professionals, poden formar part del sistema en totes les seves fases.

La societat catalana sempre ha sigut participativa, i molt més en els darrers anys en diferents àmbits, com el de la col·lectivitat nacional, àmbit en el qual la societat catalana ha demostrat una gran capacitat per debatre, autoorganitzar-se, canalitzar les seves aspiracions i defensar el model que creu que pot ser més efectiu i eficient per a les seves necessitats.

6.-MODELS COMPARATS

Fer una comparativa dels sistemes tributaris d’alguns dels països del nostre entorn pot ser llarg i difícil si volem fer un estudi en la seva globalitat. Per aquest motiu aportarem només alguns exemples d’alguns d’aquests sistemes, on s’expliquen diversos canvis operats en alguns països del nostre entorn occidental, bàsicament fonamentats en els principis de confiança, eficiència i simplificació.

Vull avançar que la majoria del contingut que a continuació exposarem, està extret del document “Una proposta de criteris de governança per a una organització tributària moderna” d’Albert Serra i Ferran Curtó de l’Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d’ESADE, amb la supervisió de Joan Iglesias. La claredat del document, convida més a la seva reproducció que no a una reinterpretació que només faria que perjudicar la seva comprensió.

El document no només comenta alguns aspectes rellevants en els països que tracta, que serveixen d’exemple a la implantació d’alguns dels principis comentats anteriorment, sinó que incorpora propostes concretes de com hauria de ser el nou sistema tributari, que assumeixo en la seva totalitat.

6.1.-La introducció d’un nou paradigma als Països Baixos

L’Administració Tributària i Duanera dels Països Baixos (ATD) fonamenta la seva estratègia de compliment en dos pilars: confiança quan sigui possible i repressió quan sigui necessari. Tal i com la mateixa organització destaca, el seu objectiu és romandre invisible, ja que això és una mostra de que s’està realitzant una bona gestió (ATD 2013).

En aquest sentit, existeix la voluntat de limitar les inspeccions i investigacions a aquelles persones que han violat les normes. L’ATD ha adoptat aquest discurs basat en la confiança al llarg dels darrers 10 anys. En primer lloc, cal fer menció de la corrent d’opinió entre els governs europeus exigint que ciutadans, empreses i institucions assumeixin les seves responsabilitats en matèria tributària. En resposta a les crítiques al procés de supervisió de l’ATD, el 4 de juny de 2004 es celebrà una reunió entre el ministeri de finances, l’ATD i representants de grans empreses, la patronal holandesa, i l’associació holandesa de consellers tributaris (Dutch Tax Advisers). En aquesta trobada es va subratllar la necessitat de superar la distinció entre “ells” i “nosaltres”, és a dir, entre administració i ciutadans.

La comunitat empresarial era del parer que les actuacions de l’ATD es basaven exclusivament en la desconfiança. Així mateix, el procés d’auditoria de l’ATD es veia llarg i opac. En resum, el document final de la reunió emfatitzava que el compliment en matèria tributaria no només es pot promocionar a través de supervisions estrictes i la imposició de sancions, sinó que també es pot enfortir mitjançant incentius positius i exhibint confiança (ATD 2012a). Des de llavors, l’ATD ha desenvolupant un discurs basat en la confiança i ha posat en funcionament les eines necessàries i adequades per aquest paradigma (ATD 2013).

El conjunt d’elements destinats a construir un sistema tributari basat en la confiança dels contribuents s’haurà d’expandir, ampliar, revisar i aprofundir en un treball que és impensable poder considerar madur en un període inferior a uns quants anys, potser alguna dècada, i amb feina pendent per sempre anant tot de la millor manera possible.

6.2.-La introducció d’un nou paradigma a Suècia

Des de formació de l’Agència Tributària Sueca (ATS) l’any 2004, el sistema tributari suec ha passat de tenir una mentalitat contrària al ciutadà (paradigma de la coacció), a una mentalitat més cooperativa i oberta. Tot i que l’ATS segueix centrada en aplicar la llei, la manera com ho realitza és molt diferent a com ho feia el seu organisme antecessor.

L’objectiu actual és disposar d’un sistema senzill, un sistema que els ciutadans acceptin, que sigui fàcil de controlar, fàcil d’entendre i que no sigui gaire costós per als usuaris ni per al sector públic. En termes de la mateixa ATS, han passat d’emfatitzar el control a focalitzar-se en el servei (ATS 2013). Així mateix, l’ATS passa a prioritzar aspectes com la confiança percebuda per la ciutadania. En el canvi de paradigma, l’ATS reconeix que estava massa focalitzada en el “què” feia sense reflexionar en el “com” duien a terme les activitats i “com” les accions realitzades es percebien pels contribuents (Stridh 2011). Aquest nou paradigma es centra en facilitar el procés a través d’una comunicació clara i directa. L’objectiu és facilitar que tot contribuent que vulgui complir amb la norma ho pugui fer sense problema ni dificultats.

Per tal de millorar la comunicació i la confiança, l’ATS es centra a transmetre una imatge positiva que promocioni una atmosfera i comportaments complidors. Així, es va passar de comunicar el que els contribuents feien malament amb un to negatiu, a realitzar comunicacions que fomenten el compliment de la norma i que pretenen millorar el sistema a través d’un missatge positiu. Finalment, la comunicació ha de ser fàcil d’entendre i oberta a respondre qualsevol pregunta per tal d’enfortir la relació i la confiança en el sistema (Stridh 2011). És a dir, l’ATS evita sistemes complexes i altament burocratitzats.

6.3.-La fractura fiscal

La simplicitat per l’accés individual al coneixement pràctic, eficaç i suficient del sistema tributari i fiscal ha d’anar acompanyat de la possibilitat d’una visió que reconegui i faci transparent la dimensió col·lectiva del fet fiscal i tributari, una de les característiques més diferencials de l’àmbit públic, perquè pugui ser visualitzada per tota la ciutadania. Diferents països han desenvolupat, després de moltes altres eines, un indicador sintètic del resultat fiscal global entenedor i senzill: el tax gap, que és la diferència entre el càlcul teòric de la recaptació que hauria d’aportar un sistema fiscal en un determinat context social i econòmic i la recaptació real realitzada per el seu sistema tributari.

La introducció del tax gap (o fractura fiscal) com a indicador global de l’èxit del sistema, comporta realitzar tres exercicis d’alt interès per a la ciutadania:

1- Calcular la recaptació teòrica que proposa la política fiscal diferenciant separadament per cada impost i per cada segment de contribuent.

2- Informar de la recaptació realitzada en cada exercici fiscal comparada amb l’estimació teòrica també diferenciant impostos i segments de contribuents.

3- Fer visible el diferencial entre el que preveu la legislació fiscal que s’hauria d’aportar, per quin concepte i per quin tipus de contribuents, respecte del que realment ha succeït.

No és fàcil calcular l’escletxa fiscal, i segurament tampoc explica tots els problemes del sistema, però aporta una visió altament explicativa del sistema tributari. El tax gap aporta, de forma molt sintètica, una visió força acurada, tot i que no suficient, del sistema tributari en termes de resultat sobre previsions comparant l’output produït respecte l’outcome desitjat. Aquestes dades permeten construir una visió compartida de la realitat del sistema tributari que facilita el debat públic i esdevé un element que aporta cohesió social al conjunt de la societat.

Existeixen molts exemples d’administracions tributàries en l’àmbit internacional que han anat integrant la mesura de l’escletxa fiscal en la seva avaluació. En el cas del Regne Unit, per exemple, l’administració tributària elabora des de l’any 2009 un informe anual sobre els nivells de l’escletxa fiscal. Aquest informe ha permès analitzar quin era l’estat real del tax gap al país, quin era el seu origen en relació als diferents tipus d’impostos i desglossar el comportament que originava l’impagament dels impostos. A més a més, des que l’agència tributària fa un anàlisi específic sobre aquest concepte els nivells del tax gap s’han reduït en més d’un punt i mig percentual sobre el total d’impostos previstos. No hi ha dubte que el problema per a subministrar aquesta informació no és essencialment tècnic sinó que té una profunda dimensió de qualitat institucional i voluntat política de rendiment de comptes molt més difícils d’aconseguir que les dades en si mateixes.

La mesura del tax gap és molt complexa donades les múltiples dimensions que ha de considerar i, com a resultat, està constantment sota escrutini. Actualment, el tax gap es mesura combinant cinc perspectives:

1) Coincidència de Dades: es comparen bases de dades de diferents departaments per assegurar els valors de diversos tipus de taxes.

2) Top-Down: fa referència als casos en que l’agencia pot disposar directament d’informació sobre els seus usuaris i no els ho ha de consultar. En aquest cas, es comparen les dades generals de consum de diferents productes del país amb els rebuts de les tasses corresponents.

3) Registres de Riscs: s’identifiquen diversos riscos relacionats amb les tasses de diferents productes i s’estableixen pautes de control i seguiment per assegurar que el seu valor es reflecteix adequadament en la mesura del tax gap.

4) Preguntes a l’Atzar: l’HMRC (Organisme de recaptació) realitza revisions a una mostra aleatòria dels seus contribuents.

5) Informació Il·lustrativa: en els casos en que l’HMRC no pot aconseguir dades objectives sobre algun dels aspectes a tenir en compte en la mesura del T tax gap, els experts de la HMRC desenvolupen indicadors per estimar-les de manera indirecta.

Tot i que inicialment el tax gap era mesurat únicament amb la segona opció ―Top- Down―, l’HMRC va observar la necessitat de triangular la seva informació amb altres fons de dades per tal de millorar la mesura global del tax gap. Gran part de les dades utilitzades per millorar la mesura del tax gap s’aconsegueixen gràcies a la col·laboració dels diferents departaments de l’agència (bottom-up), que aporten dades operacionals i de gestió de diferents àmbits. El resultat és una mesura global que s’estableix a partir de quatre grans tipus de taxes: taxes corporatives, VAT (impost sobre el valor afegit), impostos sobre productes específics (com l’alcohol, el tabac o el petroli), i finalment el grup de taxes mes rellevant format per impostos sobre la renda, guanys de capital i contribucions a la seguretat social).

La Gran Bretanya revisa constantment la seva mesura del Tax Gap, ja que cada any apareixen nous riscos o es produeixen canvis en la legislació corresponent a algun tipus de taxa. En aquest sentit, per tal d’assegurar el bon desenvolupament del seu sistema de control del Tax Gap, l’any 2013 es va demanar al Fons Monetari Internacional que avalués la mesura per certificar-ne la seva validesa. El FMI va concloure que l’anàlisi del Tax GAP duta a terme per l’HMRC és ‘comprensiva pel que fa a les taxes que inclou, considera de forma efectiva totes les seves múltiples dimensions, i s’està treballant perquè tingui un major impacte en la gestió de l’HMRC’.

6.4.-La mesura del Tax gap a Suècia

L’ATS (Agència Tributària Sueca) defineix el tax gap com la diferència entre el impostos que s’haurien recaptat si tots els contribuents haguessin informat correctament de les seves activitats i transaccions i els impostos que s’han recaptat a la pràctica després de les mesures de compliment implementades per l’ATS. D’aquesta manera, el tax gap inclou l’evasió fiscal deliberada, l’evasió que es pot atribuir a errors que succeeixen de manera accidental i involuntària, i l’evasió que va més enllà de les normes (ATS 2008).

L’ATS compta amb tres categories de tax gap (ATS 2008):

• Internacional: són els errors i relacionats amb connexions internacionals. Això inclou ciutadans estrangers amb ingressos a Suècia, ciutadans suecs amb ingressos de països estrangers, etc.

• Treball no declarat: pagament de treball que s’ha dut a terme i que s’hauria d’haver taxat a Suècia, però que no s’ha registrat.

• Altres: qualsevol altra tipus d’error que no està relacionat amb les connexions internacionals ni amb el treball negre.

Èmfasi en la prevenció: “Right from the start”

Deixar de valorar l’èxit a partir dels resultats de l’activitat d’una agència tributària i passar a valorar-lo analitzant la capacitat recaptatòria del conjunt del sistema implica desviar l’atenció més enllà dels límits de l’agència i l’administració tributària i avaluar els costos i beneficis des de la nova visió de sistema.

Des d’aquesta nova perspectiva, el més eficient és fer èmfasi en la prevenció, per tal de facilitar el compliment voluntari i minimitzar els litigis i els costos de compliment. Aquesta perspectiva s’ha adoptat a Suècia sota el lema Right from the start i és, també, una manifestació del paradigma de la confiança.

La justificació de l’aproximació preventiva té una justificació ben senzilla: davant un sistema tributari complex en què hi ha una multiplicitat d’actors involucrats, fer un control a posteriori del compliment amb les obligacions tributàries no sembla el més eficaç en tant que comporta grans volums de feina de control per trobar els casos problemàtics; sembla més raonable destinar el gruix dels esforços a millorar el compliment tributari i facilitar les funcions del conjunt de stakeholders que participen en el sistema. És per això que, en els últims anys cada vegada més administracions estan apostant per concentrar els esforços sobre el compliment a l’inici de la cadena de generació de valor. D’aquesta manera s’asseguren que el procediments es duguin a terme de forma adequada.

L’objectiu de l’aproximació Right from the Start és deixar de prioritzar el compliment dels objectius en l’àmbit recaptatori per centrar-se en incentivar el correcte pagament dels impostos des de les primeres fases del cicle tributari. En lloc de provar de trobar errors després que tinguin lloc, l’objectiu és prevenir els errors de compliment abans que succeeixin.

Des d’aquesta perspectiva, la recaptació d’impostos és el punt final del procés, no l’inici de la cadena d’activitats que ha de desenvolupar una administració tributària. (OECD 2012b, p.1) En altres paraules, la política Right from the Start posa en valor la recaptació voluntària per sobre de la recaptació executiva.

6.5.-El sistema d’advance tax ruling als Països Baixos

L’Advance Tax Ruling (ATR) és una eina per a determinats contribuents i empreses multinacionals per tal de clarificar i determinar acords fiscals concrets. Tal i com apunta la mateixa ATD, les normes i lleis que s’apliquen en l’àmbit fiscal acostumen a ser complicades i no és convenient que totes les disputes acabin en judici ja que això suposa temps i diners. Per això es van establir els advance tax ruling.

Un ATR obliga a les autoritats fiscals a complir amb els acords establerts. Un ATR dóna certesa per avançat sobre les conseqüències de certes estructures i transaccions internacionals. L’ATR s’utilitza com una regulació vinculant per tal de prevenir i/o resoldre disputes.

L’ATR dóna certesa a multinacionals instal·lades a holanda sobre com els seus ingressos seran taxats a les seves filials o sucursals holandeses. Els “rulings” són acords de l’ATD sobre quant serà taxat a partir del mètode de càlcul de beneficis. L’ATD permet consultar per avançat sobre les conseqüències fiscals, això garanteix una alt nivell de seguretat i un risc molt baix sobre la planificació fiscal (van Dijk et al. 2006). Cal remarcar que les polítiques relacionades amb l’ATR varen canviar significativament a partir de l’any 2001 degut a la publicació d’un document on s’identificaren pràctiques fraudulentes ja que algunes empreses utilitzaven Holanda com a país conductor (conduit country) per tal transferir diners a paradisos fiscals. Això va provocar que es dividís el “ruling” en dues parts: l’Advance Tax Ruling i l’Advance Pricing Agreements (APA).

Aquest segon mecanisme nasqué amb l’objectiu d’acabar amb les pràctiques fraudulentes que utilitzaven Holanda com a país conductor. En definitiva, l’aproximació “Right from the Start” té un aspecte temporal ―es basa en mesures preventives prèvies a l’activitat dels actors involucrats― però també un aspecte de disseny de la política pública tributària―pretén eliminar els errors que farien els actors si no se’ls acompanyés des dels inicis.

6.6.-La millora del compliment voluntari

Si, com s’ha observat, el principal objectiu de qualsevol sistema tributari és fomentar el compliment voluntari del major gruix de contribuents, sembla evident que l’administració ha de fer el possible per facilitar-lo.

L’estratègia de foment del compliment voluntari suposa l’adopció de noves estratègies per part de l’administració tributària que donin acompanyament al contribuent, per tal que aquest tingui facilitat per complir amb les seves obligacions tributàries i gaudeixi d’una millor experiència del servei.

Existeixen diferents formes de reduir aquests costos de compliment.

Per exemple, facilitar la informació que té l’administració tributària (com seria en el cas dels esborranys de declaració de la renda) o generar assistència i acompanyament a través de diferents mitjans: informació accessible des de la pàgina web, anuncis a la televisió, etc. En general, la tendència és dissenyar processos que siguin contribuentfriendly, és a dir, que siguin de fàcil comprensió i accessibles a un cost baix.

A més a més, l’administració tributària hauria de proporcionar informació, assistència i guia als contribuents en els seus drets i deures. Bona part d’aquestes mesures passen per incrementar l’ús de les eines telemàtiques en la gestió dels propis impostos, no només perquè permeten simplificar els processos i estalviar costos, sinó perquè les eines telemàtiques haurien de permetre poder accedir amb més facilitat a la informació personal. Si tots els actors del sistema utilitzen eines informàtiques la informació és accessible a temps real per part de la resta d’actors implicats. Un major grau d’informació a l’abast dels contribuents simplifica i clarifica els processos, fet que incentiva i facilita el seu compliment voluntari amb el pagament d’impostos.

6.7.-My data al Regne Unit

En països com el Regne Unit ja existeixen portals de relació electrònica entre l’administració tributària i els contribuents. Aquest portal, conegut amb el nom de ‘My Data’ permet als contribuents consultar la informació que té relació amb la seva persona i que està en possessió de l’administració. Conèixer exactament quina és aquesta informació és positiu perquè permet al contribuent advertir si manca informació o si aquesta és errònia, i per tant s’estalvien conflictes en el futur. A més a més, a través d’aquest portal els contribuents poden accedir a diversos serveis, com una calculadora que automatitza el procediment per calcular els impostos. Finalment, també poden rebre informació sobre en què es gasta el govern els seus impostos.

D’acord amb l’HMRC l’accés a aquest portal electrònic és positiu i genera un públic més ben informat, ja que ajuda als contribuents a entendre per què han de pagar els seus impostos, comprenen millor el rol de l’administració tributària i responsabilitza els ciutadans sobre el bon compliment amb els impostos. Una major transparència i rendició de comptes en el funcionament de l’administració tributària beneficien l’actitud dels contribuents envers l’administració, ja que amb una bona experiència respecte al servei tributari, els contribuents tindran una major disposició a pagar adequadament els seus impostos.

7.-ELS INGRESSOS LOCALS DEL FUTUR

Tal com hem anat exposant, el sistema i model tributari han d’evolucionar en molts aspectes. En primer lloc ha d’haver-hi una nova estructura territorial que elimini nivells d’administració i es fonamenti amb el principi de subsidiarietat.

Podríem començar parlant d’eliminar municipis, tot i que els que coneixem el món local sabem de la gran dificultat de la que parlem, atès que el poder local pot fer inviable aquesta supressió, però si podem reestructurar les administracions territorials perquè, al mateix temps que es garanteixi l’autonomia municipal aquesta es limiti als aspectes que realment defensa. Autonomia municipal per a la gestió de les seves prioritats més preuades. Per exemple:

• En l’àmbit de les despeses, per determinar les seves polítiques de foment, subvencions, inversions i modalitat de gestió dels serveis, entre altres.

• En l’àmbit dels ingressos, per determinar els tipus impositius, les taxes i preus públics, l’endeutament, entre altres.

En canvi cal canvis estructurals importants per tal de que aquesta autonomia no suposi una càrrega de despesa per als ciutadans o una manca de qualitat en la prestació de serveis. Per aquest motiu es proposa:

• Assumpció per nivells d’administració supramunicipal de la prestació de competències per mitjà de la qual es garanteixi la prestació de serveis als ciutadans sense encarir els seus costos.

• Aquest fet ha d’anar acompanyat d’assegurar la participació municipal en determinats àmbits de decisió de la organització i gestió dels serveis.

• En conseqüència, reducció del personal de les administracions locals per evitar duplicitat en la prestació de serveis.

• Aquest personal ha de subjectar-se a:

• • Formació continuada i remuneracions en funció dels objectius i la productivitat.

• • Funció pública única en totes les administracions públiques que garanteixi la mobilitat entre totes elles, la formació homogènia i la professionalitat.

• Aquesta orientació permetrà que, sense perdre autonomia, els municipis assumeixin les decisions realment important per ells i deixin en mans d’altres administracions, funcions que comportin una càrrega administrativa sobredimensionada.

En primer lloc cal implementar al màxim el principi de suficiència, en virtut del qual les administracions locals han de disposar dels fons necessaris per a la prestació dels serveis que quedin dins de les seves competències. Arribar a la coneguda distribució de la despesa del 50% administració estatal, 25% administració autonòmica i 25% per a la local, no cal que sigui una premissa intocable, però si que ha de fer pensar en la necessitat que la simplificació de les administracions públiques ajudi a acostar la despesa pública al ciutadà mitjançant l’administració més propera.

La simplificació en l’organització de l’administració en general ha de comportar que els ens locals tinguin més autonomia en la gestió dels seus recursos i per tant es podria atorgar cada exercici una quantitat de recursos a cada ens locals, els quals ells haurien de gestionar dins de la seva autonomia. Eliminar els processos d’atorgament de inacabables subvencions per a ens locals també ajudaria. Els governs superiors han d’establir les polítiques a desenvolupar pels ens locals i el sistema ha de permetre que aquests ho facin dins de la seva autonomia. Un sistema que afavoreixi el compliment de les polítiques fixades és la solució.

Per exemple si la Generalitat creu que la despesa pública s’ha d’orientar a la protecció del medi ambient, la inversió en habitatge, el foment de la cultura, etc, el sistema ha de garantir que aquells ens locals que ho compleixin, tinguin assegurats uns majors recursos en els exercicis posteriors, però no mantenir un sistema de subvencions que implica una enorme pèrdua de temps i recursos materials i humans.

Els ens locals supramunicipals (consells comarcals, mancomunitats, agrupacions de municipis, consorcis diputacions i vegueries), han de simplificar-se, eliminar-se en molts casos, despolititzar-se en tots els casos, abandonar el sistema de subvencions i convertir-se en un únic nivell de prestació de serveis, assessorament i suport als ajuntaments.

Només amb l’eliminació de despeses que comportaria la nova estructura proposada ja tindrem un gran font de nous ingressos per als ajuntaments. Ara bé, d’acord amb la resta dels principis establerts en el treball, hem fet diverses propostes que també incrementarien aquests recursos:

• La simplificació del nombre d’impostos.

• La concentració de les competències de gestió, recaptació i inspecció en una única administració tributària.

• La implantació dels principis de confiança i eficiència.

Aquest escenari ens permet entra a analitzar com haurien de ser els futurs ingressos locals, tenint en compte que tot el desenvolupament dels principis actuals i futurs del sistema tributari en general, ha de ser aplicable al món local.

La simplificació del nombre de tributs permetria que la intervenció dels ajuntaments fos menor per exemple en la gestió d’impostos com l’IBI, l’IAE, l’IVTM, l’IVTNU i l’ICIO, ja que únicament establint els tipus impositius, les bonificacions i alguns paràmetres de la pròpia ordenació del tribut, estarien inclosos en els que hem descrit com impost sobre el capital i impost sobre el tràfic. Seria l’administració general tributària la que implantaria aquestes decisions en la liquidació dels grans impostos.

El principi de suficiència ha de garantir que mitjançant la distribució dels ingressos globals, els ajuntaments puguin prestar els serveis que els hi són atribuïts per les lleis i aquesta atribució, com deiem ha de realitzar-se dins del que l’Estatut i la normativa preveu com a distribució dels fons de cooperació local, que han de ser calculats en funció dels criteris habituals, però donant preferència a l’esforç fiscal que realitzi cada ajuntament.

En definitiva, una simplificació general del sistema territorial i de la distribució competencial, i sobretot del sistema tributari generarà més recursos per als ajuntaments, més autonomia en la gestió ordinària dels seus recursos i menys burocràcia per a la generació d’aquests recursos.

En la part que fa referència a taxes, preus públics i contribucions especials, considerem que val la pena introduir el principi de capacitat econòmica del contribuent en molts casos. Tot i que al regular aquestes figures tributàries cadascun dels ajuntaments en les seves ordenances i per tant poden introduir els elements per a la implantació d’aquest principi, l’obligatorietat legal d’incloure’l en aquestes figures tributàries, ajudaria a una fiscalitat més justa.

També, tal com ja s’ha exposat anteriorment, s’ha de ponderar el principi d’autonomia financera dels ens locals, amb les desigualtats que aquesta autonomia pot provocar entre els ciutadans.

AUTOR: ALBERT MIRAVET I MASIP

BIBLIOGRAFIA I FONTS:

• Joan Iglesias Capellas. “Una hisenda a la catalana.

• Fernando de Vicente de la Casa “Los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad como límite a la concurrencia de tributos”

• Albert Serra i Ferran Curtó de l’Institut de Governança i Direcció Pública (IGDP) d’ESADE, “Una proposta de criteris de governança per a una organització tributària moderna” .

• Informe del Consell Assessor de la Transició Nacional. “L’Administració tributària de Catalunya”

• Josep Piñol Farré. Fiscal.blog.

• Constitució Espanyola.

• Llei 58/2003 de 17 de desembre, general tributària.

• Estatut d’Autonomia de Catalunya.

• Llei 17/2017, de l'1 d'agost, del Codi tributari de Catalunya i d'aprovació dels llibres primer, segon i tercer, relatius a l'Administració tributària de la Generalitat

• Pàgines web de:

• • Agencia Estatal de Administración Tributaria (http://www.agenciatributaria.es/

• • Departament d’Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya (http://economia.gencat.cat/ca/inici/).

• • Agència Tributària de Catalunya (https://atc.gencat.cat/ca/inici)

• • Wolters Kluver (https://www.wolterskluwer.es/ )

• • Lefebvre http://www.lefebvreelderecho.com ).

• • Instituto de Estudios Fiscales (Ministeri d’Hisenda i Administracions Púbiques) (http://www.ief.es/ca/index.aspx).

ABSTRAC

El nou model de futur, ha d’assumir el millor del sistema tributari actual (seguretat jurídica, capacitat econòmica, progressivitat, etc) i prioritzar els nous principis de cara a obtenir un nou sistema basat en la confiança, simplicitat, eficiència, transparència i participació. La simplicitat ha d’arribar al nombre i tipus de tributs, a l’existència d’una administració tributària única en la gestió, recaptació i inspecció i ha d’anar lligada a una simplificació de l’administració territorial. La confiança ha de convertir els súbdits tributaris en contribuents responsables. La lluita contra el frau ha de ser una de les prioritats per aconseguir-ho.