Solvència del sistema fiscal i Sostenibilitat de l’estat del benestar

G López-Casasnovas

Univ Pompeu Fabra1

Introducció

La sostenibilitat és un concepte eminentment polític. És opinable la pressió fiscal que una economia pot suportar. Depèn de moltes coses. També del retorn de serveis públics, el context internacional en el que es competeix, l’escandall de costos i l’orientació productiva que té l’economia. Més interessant és la solvència d’un sistema fiscal, en el sentit dels ressorts amb els que compta la intervenció pública per a fer front a reptes econòmics i socials canviants. Així en qüestions de dualitat fiscal. O de substitució entre cotitzacions i IVA en situació d’atur. O entre impostos generals i cotitzacions socials per a mantenir compromisos de pensions.

Solventar problemes requereix mirada ampla: Conèixer bé la incidència fiscal i el grau de capitalització de cada actuació financera, mantenir una perspectiva d’equilibri general de l’economia, de pressupost equilibrat a les finances públiques, de capacitat d’anàlisi de la incidència diferencial dels impostos, al llarg del cicle vital, inter i intra generacionalment amb generacions solapades, etc.

Solucionar reptes fiscals com el de la sostenibilitat de l’estat de benestar requereix posar al radar el finançament contributiu i no contributiu, en el que té lògica vagi a càrrec del contribuent o de l’usuari. Requereix el coneixement de la tècnica fiscal d’actuacions per la via dels tributs, impostos o preus; de les deduccions fiscals o despeses equivalents; del finançament ordinari o extraordinari (dèficit i deute sota regla d’or, alienació oportuna d’actius a canvi de despesa en inversió o substitució d’endeutament). I finalment, si l’opció de resposta solvent és la impositiva, no ignorar l’excés de gravamen (l’eficiència econòmica) lligada a cada categoria impositiva, i com l’equitat es ressent o millora els seus balanços d’acord amb l’instrument utilitzat.

LA FARMACIOLA FISCAL

El sistema fiscal espanyol presenta patologies que van des de les distorsions que imposen al bon funcionament econòmic, a l’abast de l’elusió i frau fiscal. Amb capacitat recaptatòria minvada, la sostenibilitat de l’estat de benestar es qüestiona en tota etapa de cicle normal i baix fora de l’alternativa dèficit i faltats de provisions de reserva. Per altra banda, els seus ressorts de solvència, per a resoldre contra i procíclicament, amb bon funcionament d’estabilitzadors automàtics i flexibles polítiques fiscals discrecionals, son molt minsos, L’objectiu més bàsic és comptar amb informació (que és sempre de naturalesa privada) per a poder distingir a l‘hora de tributar entre esforç, capacitat individual i sort, en un gradient que vagi de menys a més.

Un sistema fiscal danyat i amb una cultura de compliment fiscal deprimida cal considerar lo objecte d’estudi, diagnosi prognosi i tractament. La nostra farmaciola, botiquí d’urgències quasi bé, està fet de píndoles que es deriven dels prospectes de la realitat observada en la trajectòria professional de quaranta anys. De manera que les càpsules receptades s’han d’entendre com a dopatge crèdul des de l’evidència basada en l’experiència.

La fiscalitat ha recuperat l’interès de la teoria econòmica no tant per la seva capacitat redistributiva, limitada pels seus efectes sobre la creació de riquesa, com per la seva capacitat potencial d’actuació anticíclica, incidint en la renda residual (capacitat de despesa) ja per compensació neta del treball o generació de fluxos de determinats actius), corregint l’output gap, afectant al status de les ocupacions de l’economia, el timing de les respostes a les correccions i a través de les noves formulacions de l’economia digital (millor identificació dels contribuents, dels fets imposables, contra el profit tax shifting o BEPS, i en el lligam de les bases de dades fiscals amb la dels beneficiaris de les polítiques públiques).

Entre els reptes pendents de l’economia global es troben els ‘zappers’ de les noves formes d’elusió fiscal, el comerç online i el nou software que borra la traçabilitat de determinades operacions. La vulnerabilitat de la ciberseguretat rau sempre en la part més dèbil del control i regulació públics. Cal reconèixer també que la informàtica tributària i l’intercanvi d’informació entre països, i la pressió fiscal indirecta en forma d’obligacions de reporting provoca una desigualtat en sentit invers en la major part dels casos. La coordinació internacional entre els estats esdevé així també el gran missing asset.

La complexitat del tractament prové per una banda de la realitat econòmica observada de la concentració i magnitud dels guanys d’uns pocs que aconsegueixen la innovació tecnològica més que la constància en els processos industrials (en el sentit d’esforços recurrents). One winner takes all força a una nova fiscalitat que eviti la polarització i sota la premissa de la utilitat marginal decreixent de la renda permeti tipus molt elevats en aquells pocs guanyadors, mantenint sempre la coordinació internacional mínima per a evitar nous incentius a l’elusió, per part a més dels pocs qui més hi poden accedir. Cal també adreçar que el capital i la robòtica estan reemplaçant part del treball, i la fiscalitat del valor afegit hauria de guanyar pes respecte de l’alternativa imposició sobre nòmines. Més sofisticat resulta el repte de seguir els moviments de les plataformes de monedes i del blockchain en particular i el nomenat computing cognitiu (machine learning). I des de l’òptica de la pràctica del control de les transaccions, les oportunitats de canvis de base de localització dels beneficis multinacionals. Val a dir en tot cas que tot plegat i ben utilitzat podria significar més una ajuda per al fisc que un risc, doncs permet una traçabilitat molt millor que la deriva de sistemes de concentració d’informació en un sol punt.

La fiscalitat solvent, com a element d’estabilització econòmica de suport a la demanda agregada i palanca de creixement té ancoratge a l’impost de societats i, en general, en termes d’inversió (estoc de capital físic i de dinàmica de negoci d’impostos de flux de caixa neutralitzant l’actual incentiu fiscal a l’apalancament), d’impuls al treball (per a la participació, per exemple, del cònjuge segons tractament de segones rendes), de la productivitat (reduint costos de transacció, contra les trampes de fiscalitat per mida i deduccions fiscals més dirigides) i de fiscalitat promotora de major inclusió social (a la vista de les tax wedges o bretxes fiscals entre ocupació i renda disponible). I tot això en la persecució d’un marc legal estable per a no afegir incerteses a l’economia i la màxima coordinació internacional a la vista d’eliminar aspectes pro-cíclics a la fase baixa del cicle i mutualitzar shocks asimètrics d’acord amb la naturalesa de l’output gap. Podria aquí vincular-se una política de subvencions a la crisi en simetria amb la que pugui haver estat a la fase àlgida el funcionament de l’impost de societats. Esdevindrien així selectives, premiant el compliment fiscal i orientant la despesa contracíclica als qui prèviament tenien millors orientacions productives. La compensació de pèrdues no és avui prou ajustable al cicle ni es considera prou simètrica (contribuir i rebre –no deixar de pagar). La reintroducció del carry back (i no només del carry forward seria aquí de interès.

Un aspecte gens menyspreable de la nova fiscalitat solvent és la de base mediambiental i d’estil de vida. I això no tant per la seva capacitat recaptatòria com pel seu caràcter de doble dividend: de recaptació a càrrec de l’usuari si la demanda es manté inelàstica, o sense generació d’ingressos però estalviant despesa i millorant benestar si l’impost incideix en demandes elàstiques. Així, per exemple, en el cas dels imposts sobre begudes excessivament ensucrades, aliments amb grasses saturades, impostos mediambientals contra la contaminació i ecotaxes per determinats fruïments de la natura i manteniment de l’ecosistema.

Un altre element important en la definició de la fiscalitat solvent és aquell que defineix les bases de la tributació sobre el fluxos de caixa. No seria així la renda i la seva font el que comptaria, en termes generals, sinó la seva despesa o destí. Així a l’impost de societats amb deducció automàtica de les inversions (i no amortitzacions) i neutre a la seva font de finançament, ja pròpia o aliena. O a l’IVA basat en el principi de destí, neutre a l’exportació i equitatiu pel país importador que suporta la càrrega de l’impost. Aquest canvi de paradigma fiscal no està exempt, però, d’alguns riscos ja en termes de les oportunitats de frau –aquestes no poden ser polítiques d’un sol país-, ja per la incidència redistributiva que ocasioni, segons es reflecteixi en la taxa de canvi de les divises o en els nivells de preus interiors. La idea de gravar les importacions i fer exempcions a les exportacions es molt volguda per la nova administració estatunidenca, tot i ell risc de contravenir la WTO, fet que afegeix algunes incerteses addicionals sobre la seva execució efectiva. A la realitat, la primera proposta Trump suposava l’eliminació de facto de l’IS susbtituit per un pseudo-IVA. Fora d’això, la contribució de l’IVA al llarg del cicle vital redueix regressivitat i contribueix al balanç fiscal intergeneracional (pel major consum absolut de les persones grans).

Finalment, en termes de productivitat l’objectiu de la nova fiscalitat solvent rau en reduir les distorsions en l’assignació de recursos per raó de deduccions fiscals no sistemàtiques, no anivellant suficientment el terreny de joc afavoridor d’un arbitratge fiscal no volgut, reduir els costos del compliment fiscal i eliminar arbitrarietats del tipus tractament de l’endeutament versus finançament propi, entre tipus d’actius i entre els àmbits formals i informals de l’economia productiva.

En el prospecte de la farmaciola d’indicacions i contraindicacions, podem assenyalar en aquest darrer apartat les derivades de la imposició òptima. Vet aquí unes poques:

1-La superioritat de la imposició no lineal sobre la renda versus la lineal sobre el consum (tot i que avui la digitalització permet ‘classificar’ millor els consumidors per preferències evitant en certa manera la linealitat completa que distingeix malament el contribuent en capacitats, sort i esforç, tal com hem comentat més amunt.

2-L’impost de societats és el més distorsionador. Tot i que hi ha arguments per a mantenir-lo cal validar l’arbitratge fiscal que en resulta (volgut i no volgut) i els perills d’una race to the bottom internacional a falta de coordinació. La supressió i substitució per un impost que grava les societats per les rendes no reinvertides o no distribuïdes, acompanyat d’una base única a l’IRPF doncs la manca de doble imposició deixa sense coartada la dualitat, podria també merèixer alguna consideració.

3-L’impost sobre les rendes del capital necessita ser positiu en raó del fet que les taxes de descompte, els actius heretats o les donacions i els beneficis dels actius augmenten amb la capacitat de guanyar renda. També augmenten amb aquesta els shocks positius procedents dels actius transmesos als beneficiaris.

4- Que aquests últims tipus siguin positius no vol dir que d’entrada siguin molt alts. Cal en aquest sentit posar un ull a l’arbitratge que pot resultar entre formes organitzatives, personals i societàries i entre el tractament de les rendes de treball respecte de les de capital com a font de distorsions, en el cost del capital i en l’assegurança de les fallides de mercat i de les responsabilitats individuals i corporatives.

5- L’impost de successions té un paper en tota societat que es vulgui més justa i meritocràtica. Ha de gravar increments de capacitat econòmica per renda no guanyada. Eximir el primer parentesc pot no ser així suficient. No hi caben, però, tipus molt elevats, una jungla de deduccions i exempcions suposadament reparadores d‘arbitrarietats que acaben oferint moltes oportunitats d’elusió fiscal que fan que només acabin pagant l’impost els pocs que no són els qui haurien, oferint un gran argument d’aval als abolicionistes.

Certament, hom podria considerar que en un sistema on existís un impost de societats sobre les rendes no reinvertides o distribuïdes, cada benefici es pagaria en seu del seu perceptor i novament en el moment de materialitzar-se en consum. Que sigui en persones diferents no modificaria el principi bàsic, l’Impost de Successions i Donacions superposaria fiscalitat sobre el mateix concepte. Potser un impost sobre el patrimoni es més just doncs grava el que s’ha guanyat i encara no s’ha consumit –s’ha acumulat.

6- A la imposició de jurisdiccions subcentrals ha de guanyar pes l’impost sobre la renda de les persones físiques, que és peça clau de la responsabilitat fiscal prou visualitzable pels contribuents. Això no implica renúncia a la progressivitat fiscal conjunta que es pot preservar amb l’estructura de l’impost i d’un anivellament horitzontal que cedeixi les diferències entre la proporcionalitat del pes mitjà de la renda de la jurisdicció dintre de l’estat i la seva recaptació sobre paràmetres de tributació progressiva. Vincular la seva recaptació al finançament de la dependència tindria força sentit tenint en compte que el que fa la cobertura pública de la dependència és salvar patrimonis de la liquidació, de l’establiment d’anualitats o hipoteques inverses. La recuperació d’aquests en tot o en part al final de la vida abans de determinar els llegats mostra bases de justícia fiscal prou sòlides.

Val a dir en qualsevol cas que el concepte de optimalitat hauria d’incorporar elements de costos d’aplicació del sistema. Un sistema d’aplicació automàtica serà més eficient evitant costos de transacció. Això pot voler demanar renuncies a alguns principis per a buscar solucions més senzilles en termes d’aplicació que compensin la seva menor optimalitat tècnica amb el menors costos vinculats a la efectiva aplicació

Tornem ara als aspectes de sostenibilitat financera de la fiscalitat envers de l’Estat del benestar. Aquests tenen a veure amb la suficiència per a mantenir un bon nivell de despesa, adequada a més al nivell de desenvolupament d’un país i d’acord amb les preferències socials en termes de rendes netes disponibles, prestacions complementàries públiques monetàries i en espècie amb o sense capacitat de lliure elecció. Aquestes són decisions col·lectives que vinculen fiscalitat amb benestar, ingressos públics i despeses, valorades en termes d’eficiència (les pèrdues de la galleda foradada de les transaccions que assenyalava Okun) i d’equitat (el frau de redistribució desitjable). Aquesta decisió s’ubica en la valoració social que rebi la problemàtica de la generació inicial, primària de la renda procedent del mercat (en assignació en principi vinculada al valor de la productivitat marginal dels recursos) i la final una volta el sector públic ha actuat amb impostos i despeses. Interferir la primera assignació per assegurar una distribució inicial de la renda més igualitària (salaris mínims interprofessionals alts, forçar provisions versus distribució de dividends) té costos d’eficiència; però no fer-ho fiant-ho tot a la redistribució té costos d’equitat per la major dificultat de les correccions i pels costos de transacció necessaris.

FETITXISME EN LA DESPESA

Suposo que és per mandra que se sol utilitzar el mantra: a les polítiques públiques dominen els segons potser en raó dels primers. Ser contigus amb la política sense adjectius sembla una invitació als seus proponents a creure que tot s’hi val. Diem així que “Suècia és encara avui referent de les polítiques socials progressistes” i ens quedem tant amples. Afirmem que finançar un servei públic amb impostos és sempre més equitatiu que fer-ho amb cotitzacions i mirem amb desafiament a qui s’atreveixi a estar-hi en contra. Parlem de taxes universitàries i les donem per bones, però si esmentem els copagaments posem el crit al cel. Una despesa que veiem i no ens agrada la critiquem; si va per deducció fiscal, que ignorem, callem. Si hom qüestiona l’universalisme per bé de ser més selectiu en prestacions, ja se l’acusa d’enterrador de l’estat del benestar. Proclamem l’equitat d’accés i donem per feta la igualtat de resultats, en un clar prejudici supremacista. O que la redistribució a Espanya la fan els impostos i que la progressivitat la dóna l’IRPF quan gairebé en quatre quintes parts procedeix de les prestacions socials, i sovint de les pensions, i no tant per la incidència pro-pobre per euro gastat sinó per la seva importància absoluta (en PIB) i relativa (dintre del total de la despesa social).

ATENCIÓ ALS REPTES

La política social al nostre país té entre les noves coordenades l'augment de la longevitat demogràfica, la transició epidemiològica de les malalties transmissibles a les patologies cròniques i la vulnerabilitat psicosocial d'una proporció creixent de la població. En el curs del proper quinquenni, un 20% dels ciutadans tindrà més de seixanta-cinc anys, amb una tendència sostinguda a l'augment del nombre d'ells que patirà un trastorn crònic o més d'un, discapacitat i privació social.

Cara a fer front a aquestes noves tasques per la nostra política social, l'experiència internacional mostra una diversitat de processos de transformació dels models convencionals de protecció social. Però tots ells comparteixen algunes estratègies de coordinació i d'integració funcional i administrativa. A l’hora d’estructurar els dispositius de serveis socials i de salut coincideixen en el reconeixement de la centralitat de l'autodeterminació de la persona, la seva integritat i els seus valors per sobre de les pautes organitzatives, les inèrcies professionals i les resistències burocràtiques d'estructures de provisió assistencial sovint caduques. Es requereix per a això, sens dubte, l’impuls innovador dels metges de família, els professionals de la infermeria, els treballadors socials i les organitzacions cíviques de solidaritat.

L’estat del malestar en el qual es troba avui el nostre estat del benestar no és un joc de paraules sinó la constatació de la realitat davant una ciutadania descontenta que, en general, s’havia acostumat a esperar més i més de la prestació social sense mostrar disposició a contribuir suficientment per obtenir-la. Un estat del benestar que arriba tard —amb la democràcia— però amb capacitat de fagocitar un creixent volum de recursos de la mà de les expectatives dels espanyols i el corporativisme polític sindical derivat de la creació d’oferta pública d’ocupació. La demanda ciutadana, instal·lada en una suposada gratuïtat de tot allò que és públic, vol més i millors serveis sense mostrar voluntat per abordar la despesa amb més finançament, i oblidant que no es poden tenir prestacions nòrdiques amb impostos llatins, i amb una evasió fiscal o frau que ha comptat amb certa acceptació social tàcita.

La crisi econòmica viscuda ha suposat el retorn al passat. Sense creixement de la renda i amb disminució dels ingressos fiscals no és financerament sostenible ni mantenir el nivell de serveis que es pensava ja consolidat ni, per suposat, oferir prestacions noves que es consideraven meritades. Si en el passat la despesa social havia crescut fins i tot per sobre del que ho havia fet la renda, amb la recessió aquest creixement s’ha alentit. El fet que la despesa es reduís menys del que ho feien els ingressos obria una escletxa financera que empenyia als governs a la consolidació fiscal per evitar un dèficit explosiu. Les prestacions reals s’han salvat sobretot gràcies als professionals, que han fet més amb menys recursos. No s’ha aprofitat doncs la crisi per replantejar inèrcies, i fins i tot per fer variar perspectives i cultures.

Tanmateix, la indignació que ha causat el repartiment dels costos de la recessió, la creixent desigualtat que s’experimenta a la seva sortida, i la percepció de que poc o res s’ha fet per immunitzar l’economia d’una nova crisi pandèmica, ha focalitzat les ires de la població en la contenció de la despesa social. Es clama així en mitjans polítics i ciutadans les retallades, sense valorar tot allò que s’ha aconseguit, sense qüestionar la forma com s’ha assolit, i si el mateix o menys pot ser millor i més raonable davant un potencial malbaratament que tard o d’hora acabarà erosionant la sostenibilitat financera i que alimenta corporacions professionals que volen decidir per compte propi i cobrar per compte aliè, i que atemoritzen als espanyols amb la privatització dels serveis públics després d’haver privatitzat el seu propi lloc de treball. El clamor ha provingut en bona part d’alguns dels seus mateixos protagonistes: els empleats públics, sense complicitats amb les dificultats que té actualment el finançador/ocupador públic. I, tot això, a més en mig d’una elevada politització que ha trobat en particular en les polítiques de salut el centre de totes les baralles polítiques. Així, s’ha ressentit la percepció sobre la bona “salut” que objectivament té el nostre sistema de salut, i molts usuaris i professionals de bona fe estan aterrats per una suposada privatització d’un dels serveis més estimats per la nostra ciutadania.

Però l’economia és així: els recursos són limitats, cal considerar-los en les seves diferents alternatives i no es pot gastar allò que no s’ingressa. De forma que sense reconduir el creixement de la despesa social i/o augmentar la pressió fiscal, el recurs al dèficit no és altra cosa que un engany comptable i una mostra d’insolidaritat cap a futures generacions. Salvar els nostres interessos corrents amb una despesa social que trasllada a deute el seu finançament implica que els nostres fills i nets hauran d’assumir el cost d’uns serveis dels quals no es van beneficiar. Per tant, allò que es podria argumentar en anteriors circumstàncies com solidaritat intrageneracional (rics versus pobres) esdevé insolidaritat intergeneracional: es produeix una ruptura dels equilibris de l’equitat amb les generacions que se solapen. Malestar, privatització i deute són els tres genets d’aquesta nova apocalipsi que hauríem d’intentar descavalcar per recuperar una anàlisi assossegada sobre allò del nostre estat del benestar que és consolidable i allò que és revisable; de la política que és necessària pel benestar social i de la que no ho és tant.

ANTICIPAR EL FUTUR

Davant allò que és nou no acaba de néixer mentre que allò que és vell no acaba de morir. Aquesta podria ser una descripció del impasse en què es troba el nostre sistema de protecció social. Aquesta situació produeix incertesa i una certa angoixa entre la ciutadania al no poder configurar exactament quines són les xarxes públiques de seguretat que la protegeixen.

A falta de dinàmiques internes anticipatòries, la globalització econòmica, tot i que sovint sotmesa a canvis conjunturals marcats per la competitivitat i el comerç internacional, serà previsiblement el concatenant extern més poderós de l’evolució que tindrà el nostre estat del benestar. O aprenem a viure amb menys, a dependre més de nosaltres mateixos i a no fiar-ho tot a tercers, o no toca altra cosa que créixer, innovar i superar el handicap d’una competitivitat global que empeny cap a la convergència econòmica entre països menys i més desenvolupats. I tot allò que no ha pogut aconseguir la política i l’acció democràtica a Europa —la revisió dels estats dels benestar a la recerca de la convergència dels espais socials dels seus països membres—, potser que vingui forçat i sense referent explícit per la via de la globalització econòmica, sense full de ruta, sense priorització racional, amb múltiples desqualificacions i danys colaterals a la cohesió social.

ELS INDICADORS DE LA DESPESA SOCIAL

De la despesa social és important tant la seva composició com el seu agregat. Els efectes sobre el benestar no són els mateixos si es transfereixen recursos (prestacions monetàries, de lliure disposició per a les famílies), que si s’ofereixen prestacions en espècie gratuïtes en l’accés (que es perden si no s’utilitzen). Com tampoc no és el mateix fer-ho des d’un finançament general a càrrec del contribuent o d’un pagament o taxa a càrrec del beneficiari. Alguns països intervenen no gastant públicament sinó regulant l’obligació de que la despesa s’assumeixi privadament, amb multes i sancions en cas d’incompliment. A més, a vegades allò transferit o obligat està lliure d’impostos o fins i tot incentivat amb deduccions fiscals, en altres no. En alguns països, allò que no és un benefici per prestació directa ho pot ser indirectament amb preus regulats per a determinats col·lectius, ja sigui amb càrrec a les empreses subministradores o mitjançant subvencions (transport, llum, aigua). Tot allò, la seva naturalesa i composició, acaba afectant al benestar dels ciutadans. Com mostra recentment un estudi de l’OCDE, aquestes qüestions canvien fins i tot el rànquing dels països segons la importància de la seva política social: despesa pública, despesa pública neta (després d’impostos), despesa social privada (obligatòria i voluntària) i despesa social total neta. Diferències en els rànquings: Dinamarca amb despesa social total neta passa de ser el segon país al novè; Espanya del novè al 14è; Regne Unit del 12è al quart; Estats Units d’ocupar el lloc 23 al segon.

De la despesa social importa i molt el seu referent: el diagnòstic no és idèntic si es considera en termes per càpita (o de població beneficiària) que en termes de PIB. En aquest últim cas, en la comparativa influirà tant l’evolució del numerador (despesa social) com del denominador (PIB). Que la ràtio creixi pot ser equívoc: si l’economia va malament es dispara la despesa en prestacions socials, l’atur, etc., i el denominador baixa. Per tant, tot i que augmenta la ràtio despesa social/PIB, no es pot considerar un èxit del sistema de benestar. També acostuma a ser equívoc el terme de comparació: no es poden derivar referents de sistemes que tenen “genètica” diferent. Si comparem despesa en sanitat o en educació hem de fer-ho amb dades que continguin la mitjana de països similars en estructura demogràfica, nivell de desenvolupament i sistemes de protecció. No té lògica comparar el nostre sistema de salut, per exemple, amb la mitjana de països de l’OCDE perquè aquesta mitjana conté, i en elevada ponderació, la despesa sanitària de països amb els que no ens volem semblar en protecció social (EUA, Corea, Mèxic, Japó) o que tenen un sistema sanitari d’assegurament social (Alemanya, Bèlgica, Àustria, Països Baixos o França), o un servei de salut públicament administrat (Itàlia, Portugal, Regne Unit, Dinamarca) i que acostumen a ser més cars que els serveis nacionals de salut tot i que aconsegueixen millor satisfacció dels seus usuaris. Per tant, hauríem de comparar-nos amb països amb sistemes similars a allò que diuen les nostres lleis que hem d’aspirar, i ajustar-ho per la riquesa i demografia que té cada un d’aquests països. No es pot criticar al contrari per beneficiar-se dels seus suposats errors (l’anomenada ineficiència) per reivindicar virtuts pròpies (gastar més).

Si avaluem no qui o què gasta sinó per a qui i quins resultats aconsegueix la nostra despesa social, hem de canviar la perspectiva d’anàlisi. Pensant en els destinataris, en el benestar de la comunitat, no s’hauria d’analitzar la despesa social de manera aïllada al que succeeix en el mercat laboral. L’aspiració de tota persona és tenir un treball digne i remunerat, i no a viure del subsidi social. De manera que “workfare” i “welfare” han de coordinar-se millor. I acabar amb la idea de que es merita el dret “per no treballar” sinó pel fet de fer-ho (també en treball comunitari) i malgrat això no aconseguir uns mínims vitals. I vigilar després que l’empresa no capitalitzi el subsidi al seu favor o que el beneficiari entri en situacions de trampa de la pobresa o s’instal·li en l’economia submergida. Considerant ambdós aspectes avui es detecten millor les ruptures dels equilibris en l’equitat de finançament i despesa de les diferents generacions, especialment en el pla intergeneracional dels nostres joves i persones grans.

Finalment, en el pla territorial, no es pot exigir a la despesa social de la Generalitat de Catalunya allò que s’esperaria d’una comparació entre estats. Cada país té la despesa social que es pot permetre d’acord amb la seva capacitat de generació de renda i riquesa. De fet, els analistes no sabem que va primer i que va després, si la renda o la despesa: si un país és més pròsper per tenir millors palanques de despesa social, o té aquestes gràcies a un major nivell de possibilitats derivades de la seva renda i riquesa. Però sí sabem que un territori que es financi com Catalunya, en el millor dels casos d’acord amb el seu pes poblacional dintre d’un estat quan la participació de la seva renda és superior a la mitjana, per definició estarà condemnat a tenir una despesa social en percentatge del PIB inferior a la mitjana espanyola, o clar està, a veure’s forçat a peatges i copagaments per tal que els agregats de la despesa estiguin a l’alçada de la demanda poblacional. Pura aritmètica. Per als que critiquen que la despesa social/PIB a Catalunya està per sota de la ràtio espanyola, no hi cap altra solució que reivindicar un finançament de concert econòmic, que depengui dels seus propis recursos i no de transferències centrals anivelladores, com si d’un estat més es tractés en el concert dels països desenvolupats.

REFORMAR L'ESTAT DEL BENESTAR: DRETS, NECESSITATS I MÈRITS PER A UNA ASSIGNACIÓ JUSTA I EFECTIVA DELS RECURSOS PÚBLICS

Són diferents les aportacions fetes a l'estudi de com s'assignen i/o s'haurien d'assignar els recursos econòmics, limitats de per se, i en especial els recursos públics, que mantenen en la seva font i destí una especial responsabilitat social. Els mecanismes possibles per a una assignació pretesament justa dels recursos públics són en principi quatre, segons si: (i) es considera l'assignació com un dret originari del ciutadà (ii), com una discrecionalitat política, però pautada, ja sigui a una condició de necessitat social (iii) o de mèrit (iv), o finalment, a la vista del resultat assolible (iv) objectivat per l'efectivitat que de la utilització dels recursos se'n derivi.

En el primer cas, la delimitació del dret a rebre per la condició inalienable de ciutadà (o la categoria que es vulgui) és dicotòmica (es té o no es té: i si es té, res no la fa objectable). Aquest criteri funciona amb la seva major potència quan es formula “ex ante”, en el dret d'accedir (tothom és elegible, cobert de la contingència prevista), tot i que no tothom pugui ser finalment elegit (com a mínim, a la vista de l'ocurrència o no del cas).

En el segon cas, el concepte de necessitat respon, en principi, a una condició marcada per una situació objectiva (“ex post”, es produeix o no aquella necessitat), i és relativa (algú pot tenir més necessitat que altres).

El que atén al principi de mèrit, al contrari de l'anterior, respon a un filtratge individual previ: la situació efectiva s'examina a tall dels antecedents que la causaren, i les actuacions dels potencials beneficiaris, en la mesura que l'hagueren o no pogut evitar. Finalment, el criteri d'assignació basat en resultats incorpora a la priorització la capacitat de beneficiar-se que puguin tenir d'aquells recursos els seus destinataris.

Els anteriors criteris són modulables i sovint s'encavalquen. Però per donar robustesa, transparència i consistència als principis del que es poden considerar assignacions justes, sempre caldrà identificar quin preval i amb quina coherència ho fa en cada aplicació. Tant al llarg del temps, si així es vol, com dels diferents casos concrets en cada moment i circumstància financera, ja sigui de retallades en despesa o increments de finançament. I és que sovint la literatura de la filosofia de la justícia tendeix a mostrar les múltiples arestes d'aquells criteris, tot i que després, en el desenvolupament normatiu i en la implementació de les assignacions d'aquella manera justificades, s'esvaeixen els vincles més bàsics. Per exemple, amb els drets universals existeix força confusió del que substantivament aquests puguin albergar, ja siguin drets substantius (el dret de vot) o no (el dret al treball o a una vida digna), i com aquells drets indiscriminats acaben sovint identificats amb barra lliure d'accés a béns i serveis, dels que siguin disponibles, en cada circumstància i tants cops com vegades es faci la cua per accedir-los. En canvi, el criteri de necessitat té més recorregut. Per a alguns qui més necessita és qui més pot apropar-se al seu millor estat (punt d'arribada); per altres, simplement, qui més necessita en cada moment respecte d'aquell servei, és qui de partida, pitjor està. No entra a valorar si els guanys de qui guanyarien amb una assignació diferent fa per més o menys del que hi perdrien els potencials perdedors. No transacciona guanys i pèrdues, és un criteri ortogonal que es despreocupa de la desigualtat i es focalitza només en la pobresa. No analitza les raons de l'estat de necessitat: si és o no la seva responsabilitat, si l'afectat es va esforçar més o menys per evitar-la. Aquest seria l'estereotip del criteri de necessitat aplicat a situacions com la proximitat a la mort: la regla del rescat, prevaldria respecte de totes les altres. Altres interpretacions apuntarien a que la meritocràcia és necessària i prioritària però no suficient per anivellar les 'condicions de partida'. També en el camí de la reinterpretació de 'necessitat' hi podem trobar la igualació de les capacitats efectives de decisió, fet que requeriria discriminacions subjectives cara a anivellar efectivament els terrenys de joc per igualar oportunitats.

Altres perspectives disseccionen les raons subjectives que poden fer que aquell estat de necessitat: n'és o no l'individu responsable?, respon a una circumstància exògena, insuperable, o a una falta d'esforç? L'esforç requerit seria el que es correspon al nivell que com a mínim empíricament s'observa per part de tots aquells que estan en circumstància similar al de l'afectat. La circumstància es corregeix, es neutralitza amb la política pública, però no la falta d'esforç que pugui fer ciutadans irresponsables.

En tot cas, a les tres assignacions anteriors hi manca la valoració de l'efectivitat d'aquells recursos: és a dir, l'impacte que poden tenir tant en la millora individual com en l'agregada. Així, si volem maximitzar la salut, l'esperança de vida, reduir mortalitat innecessàriament prematura i sanitàriament evitable, o augmentar els anys de vida guanyats lliures d’incapacitat amb aquells recursos, el més comú dels sentits es negaria a abocar recursos a qui més necessitat té però que només mínimament se'n pot beneficiar, o envers aquells que ex ante s'han fet mereixedors dels recursos però que en la seva aplicació concomitant generin uns resultats minsos. Però la capacitat de beneficiar-se d'uns recursos pot tenir certament una deriva complicada: a la sanitat, la dels tractaments que estenen la vida però amb molt baixa qualitat; o que ho fan relativament en el cas individual, però molt poc de modus col·lectiu respecte de l'esperança de vida, com son els guariments als terminals; o que per naturalesa suposen l'extensió dels impactes més gran per als joves que per els ancians. D'aquí que alguns proposin per a aquell “maximand” social algunes restriccions explícites. No tot valdria, doncs, per a maximitzar-ne els resultats!

ELS DANYS COLATERALS. CRISI I DESIGUALTAT.

Tot i que no és fàcil afirmar-ho categòricament solem dir els economistes que un fort creixement econòmic sol portar aparellada una major desigualtat. Quan es creix molt es creix desordenadament, aigua tèrbola amb guany de pescadors, i això fa que la desigualtat entre els que més profit treuen i els que menys augmenti. Però amb la crisi i l'estancament, també augmenta la desigualtat? Això és el que sembla apunten també categòricament alguns economistes. Sona estrany. Intentem desxifrar objectivant tot el possible. Punt u. El que passi en desigualtats en renda, monetària, disponible, de la llar té una part exògena (primària, del mercat) i una endògena (l'actuació de les polítiques públiques): els impostos resten, les transferències monetàries sumen, sempre a uns més que als altres, i les prestacions en espècie, que s'imputen segons la utilització dels serveis per grups de renda, depèn el seu efecte d'aquella utilització. Punt dos. Dels impostos podem endevinar la seva progressivitat relativa (malament si gravem la renda del treball més que el capital, regressivitat d'impostos sobre el consum, etc.); de les transferències més o menys sabem quines són més pro-pobre que pro-ric, segons s'orientin cap a aquells destinataris més necessitats, siguin contributives (proporcionals al que cotitzat) o universals (tant per a rics com per pobres). Però notem ja que les prestacions en espècie, les imputades (sanitat, educació, serveis socials) seran més o menys redistributives segons sigui la utilització que d'ells facin els diferents grups de renda. De manera que si amb una crisi econòmica, d'austeritat en la despesa pública, els rics augmenten l'abonament de les quotes a les asseguradores sanitàries o a les universitats i col·legis privats, la desigualtat es redueix. Si la crisi porta aparellada, tota la resta igual, que grups de renda mitjana baixa augmentin les seves pòlisses complementàries en un esforç per compensar les deficiències de l'estat del benestar, la igualtat augmenta també. Se'ls imputa menys despesa en aquells serveis i la seva distància respecte dels rics disminueix. I això es veu empíricament al final; no es pot prejutjar.

Veiem, per tant, que la desigualtat, tal com s'aproxima comunament amb índexs de Gini, és un concepte relatiu que no distingeix moviments d'acostament i / o allunyament ni reordenacions, de manera que per això alguns autors prefereixen un indicador de pobresa. Amb la globalització la desigualtat ha augmentat, però hi ha menys pobres. És cert. O des d'una visió més global: la desigualtat entre països ha disminuït tot i que dins d'alguns països hagi augmentat. També cert.

Notem finalment la paradoxa que fins i tot amb una reducció de fons públics, l'austeritat imposada pot millorar l'equitat del sistema conjunt de protecció social. Aquest és el cas pel que sembla d'Espanya quan alguns autors (D'Agostini P, Paulus A, Sutherland H, Tasseva I. The effect of tax-benefit changes on the income distribution in EU countries since the beginning of the economic crisi. No EM9 / 14, EUROMOD Working Papers, 2014) troben que amb les retallades del 2008-2013, a resultes de la doble recessió de l'economia espanyola i de les seves finances públiques, els canvis en la política social van protegir fortament a les pensions, i al costat de la pujada d'alguns impostos, van generar un impacte redistributiu progressiu, de major equitat global malgrat les reduccions d'algunes partides de la despesa social.

Contràriament al que s'afirma, la desigualtat avui, malgrat o gràcies a la crisi (¡), no és pitjor que la dels anys noranta; ni tampoc tot i la crisi entre 2010 i 2014 (dades INE, coef de Gini entre el 34.0 i el 34.6), ni tampoc els seus indicadors de salut (López-Valcárcel BG, Barber P. Economic Crisis, Austerity Policies, Health and Fairness: Lessons Learned in Spain. Appl Health Econ Health Policy. 2016).

Punt final. Vol això dir que no ens ha de preocupar la desigualtat? No. Però sí que un mal argument en utilització de dades pot arruïnar una bona causa.

A PROPÒSIT DE LA REDISTRIBUCIÓ DE LA RENDA

A la pregunta de si es pot, avui, redistribuir millor la pressió fiscal, i a l'IRPF en particular, la resposta és, crec, unànime. A la de si per tancar el dèficit fiscal cal pujar la pressió fiscal, i de l'IRPF en concret, l'acord no existeix, ni per part del govern ni de molts analistes. En primer lloc, perquè la preocupació inicial –que és la desigualtat– té un focus diferent si s'orienta a una pujada general d’impostos o a la seva redistribució, i no diguem ja si es tracta d’incorporar als qui avui l’eludeixen. Es passa així a distribuir més ingrés per gastar més, i no de redistribuir l’ingrés actual, a despesa constant. La 'pujada' fiscal en aquest darrer cas ja no seria necessàriament general. Contràriament, si fos el primer l'objectiu del debat, caldria argumentar respecte de la bondat redistributiva de la despesa que es finança en primer lloc, i de quines alternatives per a estendre la pressió fiscal a qui ara no paga, o de buscar nou finançament fora de la fiscalitat, s’hagin contemplat. Aquesta distinció s’ha obviat al debat per bé suposadament de millor propòsit: la ideologia darrere de redistribuir millor és diferent a la de redistribuir més.

Si la qüestió és la distribució de la renda i de la riquesa, hauríem de centrar d'entrada el debat en la seva assignació inicial: la que procedeix del mercat. Més enllà d’aquesta, i pel que fa a la riquesa, les accions correctores –redistributives- no són immediates (es poden intervenir ‘ex post’ en el moment de seva la transmissió o de la generació de la plusvàlua) i són controvertibles, ja que sovint responen a decisions personals prou honestes (estalviar en lloc de malbaratar), de manera que no resulta evident que el patrimoni hagi de ser penalitzat amb tributacions reiterades. Pel que fa a la desigualtat a la renda, el que ens hauria de preocupar és l’assignació inicial de l’ingrés, rendes de treball i de capital, abans que l’Estat hi incideixi –reassignant-, ja que en aquest camp d‘ingressos declarats les actuacions negligeixen sempre per definició els qui no declaren, que són els rics de veritat. I davant les diferències escandaloses en aquella generació inicial de rendes –sovint retribucions autoassignades i rendes de capital prou especulatives–, no confio jo en altre antídot que no sigui la condemna social d’allò que és impossible que legítimament es guanyi, ja que intervenir directament el mercat pot fer que el remei sigui pitjor que la malaltia. La condemna hauria d’afectar a aquells qui només tergiversant la realitat –i els propis mercats– s’atribueixen uns salaris impossibles de justificar pel valor real de la seva productivitat marginal. I en aquest combat hi hem de ser tots, sense riure les gràcies a cap d’aquells aprofitats.

Pel que fa a la desigualtat de les rendes disponibles, finals, com hem dit, no és el mateix justificar una major tributació per a gastar més, que per a igual despesa redistribuir-ne millor les seves contribucions. Aquí el camp de millora és encara prou gran, contra els qui eludeixen, fan frau, o per bé dels contribuents front dels usuaris.

No mesclem, per tant, el tema de fer créixer la pressió fiscal amb la de ‘a igual pressió fiscal’ redistribuir-ne la càrrega. En aquest darrer cas es tractaria de que les rendes baixes disminueixin la seva part i les altes l’augmentin; sempre en favor de qui menys renda té, qui ha de consumir tot el que ingressa, i compta com a resultat després d’impostos amb una capacitat adquisitiva inferior a Catalunya en raó d'uns preus relatius més elevats. Preocupar-se avui per la desigualtat requereix, però, una mirada més ampla que la de la tributació. I si es decideix incidir-hi finalment per la via fiscal, hauria de contemplar-se quelcom més que gravar la renda. Es pot fer també a través de l’IVA i dels especials, particularment si es considera el cicle vital del consum de les persones. I d’altres impostos, en un context en que amb la revolució tecnològica i les seves massives aplicacions, uns pocs aconsegueixen les plusvàlues màximes. O dels qui amb ‘poder de mercat’ poden tergiversar l’eficient assignació de recursos apropiant-se de guanys exuberants. És en aquest context quan la polarització social mostra la seva pitjor cara i la distribució perd la 'normalitat' (front de la bipolaritat), amb una classe mitjana cada cop més minsa en renda i amb uns extrems de la distribució en què uns pocs ho posseeixen gairebé tot i gairebé tots amb prou feines posseeixen res. Això té, a més, un efecte col·lateral important sobre els valors socials. Cada vegada més percentatge de l’opinió pública menysprea l'esforç a favor del somni d'un talent innat o una eureka sobrevinguda, inabastable per a gairebé tota la ciutadania. I sorgeix sovint la idea que l'èxit en la vida és una loteria (el 60% al nostre país així ho creu) per part d'uns pocs “escollits” a una riquesa sideral i no a una renda mitjana el resultat del treball esforçat i constant al que tothom pot accedir. Per això, més enllà de garantir en la despesa social una meritocràcia efectiva en l’assignació inicial de la renda, en la lluita contra la polarització abans comentada, diversos autors han arribat a recomanar elevats impostos de fins al 70% sobre els guanys de capital en el moment en que aquests són realitzats i el patrimoni deixa de complir la funció de generació de nova renda, o quan com a renda no guanyada passa a tercers (herències). L'esmentada tributació estaria especialment legitimada per eficiència i equitat en el moment en que les plusvàlues es materialitzen i les rendes deixen de rendibilitzar-les esdevenint guanys liquiditats i sostrets dels mercats productius. Aquí, en l'assignació inicial dels ingressos, i en la revisió del valor de la despesa que es finança en la seva capacitat de fer real una societat més meritocràtica, és on possiblement hi ha la mare dels ous d'una redistribució futura més efectiva.

A MODUS DE TANCAMENT. EL MALESTAR DE L'ESTAT DEL BENESTAR I EL SEU FUTUR

Al meu entendre el malestar de molts espanyols sobre la implantació i desenvolupament del nostre estat del benestar es deu a la frustració per les expectatives incomplertes. Un creixement a dos dígits amb un esforç contributiu insuficient no prometia gens favorable. Ni més era millor, ni es podia aspirar a prestacions socials d'estats avançats amb impostos entre cinc i deu punts de pressió fiscal per sota d'aquella referència. La crisi va fer tocar de peus a terra a una societat poc madura nouvinguda encara a la cultura democràtica. Avui no sóc optimista. Financem encara amb dèficit la nostra despesa pública traslladant a les generacions futures la nostra despesa social, excessiu pel que dóna de sí l'economia i l'esforç i compliment fiscal ciutadà. A l'altura del segle XXI i els corrents ideològics i polítics imperants, em sembla poc pensable que recuperem la vella dinàmica del 'gratis' total, del que de tots i del que de ningú, encara millorant l'economia. La resposta col·lectiva ni ha vingut ni es podria, en tot cas, quedar. L'evolució tecnològica proveeix si de cas noves respostes més individuals o de grup que col·lectives per al benestar, o el que es creu i s'espera d'ell. I les persones tornen a buscar el benestar des de la idea primària d'estar a gust de qui s'és i toca fer a la vida per arribar a final de mes. Això és, en efecte, resultat de decisions -tal com diria John Romer- i de circumstàncies. Les primeres són les nostres; les segones, sobrevingudes. Esperaríem així la mutualització, la responsabilitat social en la neutralització de les circumstàncies i en la cobertura pública de les contingències que d'elles es derivessin; és a dir, d'aquells elements que ens toquen i no vam triar: bàsicament el país en què naixem, la família que ens acull i el color de la nostra pell. Compensar aquests aspectes, que incideixen sens dubte en els gradients socioeconòmics de la salut, és la idea de Romer de responsabilitat social, a vehicular en el nostre cas a través de l'estat del benestar. La sort i les diferents capacitats heretades no generen responsabilitat individual; si l'esforç. Esdevé avui, però, que tot esdevé potencialment endogen, i solucionable, compensable ... amb diners. Pot ser que la mort ja no ens iguali a tots, rics i pobres. Neix el transhumanisme per una tecnologia reparadora que remou els límits de la condició humana i que permet corregir i millorar, circumstàncies incloses. La tecnologia ens fa en aquest sentit protagonistes i no resultat de l'evolució. Tot això permet aixecar unes tanques individuals més altes, que no són ja les del fitness, entorns saludables, autocura i supremacisme en distingir de la resta, sinó per la capacitat de modificacions genètiques que marquin el futur de cadascú. A un cost financer global prohibitiu -a més possiblement que insensat-, el cost individual d'oportunitat del seu accés ja no és l'esforç (en cuidar-se, a sacrificar temps i oci) sinó el pagament de primes d'assegurança o pagaments directes. El ITV del manteniment d'un cos, de la "persona objecte de reparació".

El comportament perd rellevància davant de l’algoritme predictor del què passarà i com es pot evitar, a partir del big data del gran germà i d'un tecno-sistema que veu superada la relació metge-malalt amb una plèiade industrial, de segur, corporatiu, de coneixement i especulació. S'obren dilemes nous, del que és necessari i del que és utilitarista, del que reparador del nascut o de la correcció preventiva del nasciturus, de l'exigència de responsabilitat ja per fer o per no fer. Tot de tall individualista o de grup. Res a mutualitzar entre sans malalts, rics i pobres. Diluïda la relació biunívoca, del nihilisme resultant emergeix l'objectivació del subjecte-objecte, amb els quals es pugui hackejar aquest humanoide. Un altre element d'intranquil·litat a l'hora de pensar en l'estat de benestar social. Del big data de la biometria pot emergir la possibilitat de controlar emocions identificant reaccions fílies i fòbies, ja dirigides per la dictadura prevalent o per l'interès mercantil. De tot això la salut se’n pot acabar portant la pitjor part, ja que fa més atractius que en altres terrenys dades a canvi d'una compensació que no és monetària, sinó la promesa de beneficiar-se, ni que sigui parcialment, d'alguns elements reparadors o de millora. Amb la falsa aspiració no ja de comportar la malaltia sinó de vèncer-la fins a l'eternitat.

En aquests nous escenaris els poders públics, la regulació social, caminen desorientats i actuen a resultes, a toro passat, el que fa poc prometedora la recuperació d'un estat de benestar que va poder ser i no va ser i per al qual ara ens sembla serà massa tard.

REFERÈNCIES: Són font de lectura actuals i interessants dels temes aquí analitzats: Gupta et al Digital Revolution in Public Finance, FMI, 2017, y els Fiscal Monitor FMI World Economic & Financial Survey Abril 2107 ‘Achieving More with Less’ i de la mateixa col·lecció ‘Tacklig inequality’ Sep 2017. I per a la realitat espanyola Papeles de Economia Española, nº 154, Teoría económica de la Imposición FUNCAS Febrer del 2018


(1) Agreixo a Marc Casanova, investigador associat del CRES la revisió efectuada del text així com els comenytaris efectuats pel grup d eprofessors de l’àrea de fiscal del Departament d’Economia i Empresa de la UPF i de Joan Hortalà de l’àrea de dret tributari.

Back to Top

Document information

Published on 11/05/18
Accepted on 08/04/18
Submitted on 01/03/18

Licence: Other

Document Score

0

Views 16
Recommendations 0

Share this document