La gestió del servei públic d’abastament d’aigua a Catalunya

La gestió del servei públic d’abastament d’aigua a Catalunya

El subministrament d’aigua a poblacions és i ha estat sempre un servei imprescindible per al desenvolupament de la vida urbana. En aquest treball proporcionarem una visió general d’aquest servei a Catalunya, veurem com està ubicat en l’anomenat cicle integral de l’aigua, en quines fases es divideix, qui són els destinataris del servei, quines administracions hi tenen competències, quines formes de prestació del servei existeixen i quins avantatges i inconvenients presenten cadascuna d’elles, quantes empreses es dediquen a la distribució d’aigua, com s’estableixen les tarifes del servei, quantes tarifes de subministrament existeixen i com es regulen, així com quins són els principals reptes als que s’enfronta aquest servei i quines oportunitats de millora s’hi presenten des del punt de vista de l’interès general.

En definitiva, aquest treball pretén aportar diferents elements de reflexió sobre la prestació d’un servei públic essencial per al benestar de les persones i per a la competitivitat d’una bona part de les empreses del país i, en la mesura del possible, aportar certs criteris que puguin ser útils per a la regulació del servei públic d’abastament d’aigua.

Nota: Les opinions expressades a aquesta comunicació reflecteixen el punt de vista personal de l'autor i no els de l'Agència Catalana de l'Aigua

1. Usos de l’aigua i Directiva Marc de l’Aigua (2000/60/CE)

Que l’aigua sigui sinònim de vida ha estat la causa que les civilitzacions s’hagin construït en entorns on ha existit una adequada disponibilitat. I quan no ha estat així, o pel propi creixement de la població la disponibilitat d’aigua ha resultat insuficient, s’han hagut de construir infraestructures per a poder posar l’aigua al seu abast. Històricament, l’aigua s’ha concebut, no només com un element necessari per a l’abastament de la població, sinó com un element essencial per al desenvolupament de tota activitat econòmica. Per tant, el marc normatiu de l’aigua i la seva gestió s’ha abordat, tradicionalment, des del punt de vista antropocèntric.

Arran de l’aprovació de la Directiva Marc de l'Aigua (2000/60/CE), a finals de l’any 2000, a la Unió Europea es produeix un canvi normatiu molt significatiu sobre la visió tradicional de l’aigua i la seva gestió. Aquesta directiva ja no només considera l’aigua des del punt de vista dels usos humans, sinó també com un element bàsic i essencial dels ecosistemes naturals. En conseqüència, jurídicament, l’aigua ha passat a tenir una nova dimensió o un nou ús, els usos ambientals, que s’han de compatibilitzar amb els usos tradicionals de l’aigua: l’abastament a poblacions i el desenvolupament d’activitats econòmiques.

Paral·lelament a aquesta nova visió, la pròpia DMA ha posat un especial èmfasi en el principi de recuperació de costos i la seva internalització. I, a tal efecte, ha definit tres tipus de costos: financers, ambientals i de recurs. A grans trets, els costos financers són els costos d’operació i manteniment dels serveis d’aigua i la recuperació de les inversions efectuades. Els costos ambientals són els costos de reparació del dany que causa la captació d’aigua al medi, així com el dany que provoca el seu abocament una vegada utilitzada. Finalment, els costos de recurs són els costos d’oportunitat que cada ús comporta en relació a altres usos alternatius, en la mesura que l’aigua tot i ser un recurs renovable no és un element il·limitat.

A partir de l’aprovació de la DMA i la seva transposició en els diferents estats membres de la UE, s’ha generat un ampli debat sobre la recuperació de costos del cicle integral de l’aigua i la necessitat de la seva completa recuperació i internalització. Un debat de per si complex, en el que hi conflueixen interessos molt contraposats. I ja sigui per desconeixement o per l’existència d’interessos específics o sectorials, el debat sobre la recuperació de costos no sempre s’ha enfocat cap a la preservació de l’interès general.

El debat sobre la recuperació de costos també s’ha traslladat als serveis d’abastament urbà, com a part del cicle integral de l’aigua. Certament, en determinats serveis d’abastament es pot constatar que no es recuperen tots els costos. Aquesta situació s’evidencia amb un mal servei o en un deteriorament de les xarxes de distribució per manca de manteniment i reposició. Tanmateix, sovint la distribució d’aigua a poblacions és una activitat en la que s’obtenen uns guanys que van més enllà de la seva adequada i justa retribució, si tenim en compte que es tracta d’un servei bàsic i essencial, tant per al benestar de les persones com per al desenvolupament de les activitats econòmiques que es porten a terme dins del teixit urbà. Probablement, d’ençà l’aprovació de la DMA el debat s’ha centrat excessivament en la recuperació de costos i la seva internalització i, probablement, no s’ha aprofundit amb la mateixa intensitat sobre la gestió del servei públic, la seva transparència i bona governança. No obstant això, no ha estat fins aquests darrers anys que ha començat a prendre força el debat sobre la “remunicipalització dels serveis d’abastament urbà”. Sens dubte, en aquest àmbit, tant a l’Estat espanyol com a Catalunya hi ha un ampli recorregut de millora.

2. Usos urbans de l’aigua a Catalunya

A Catalunya, d’acord amb estudis de l’ACA, la demanda anual d’aigua per a tots els usos humans és de l’ordre de 2.825 Hm³, essent el reg agrícola el principal destinatari. Pràcticament el 100% de la població catalana s’abasteix a través dels serveis d’abastament d’aigua municipals. Concretament, en l’any 2016, els volums subministrats per les xarxes municipals van assolir gairebé els 500 Hm³, dels quals gairebé dues terceres parts tenien com a destinataris els usuaris domèstics i la resta les diferents activitats econòmiques que es porten a terme als municipis (comerç, turisme, indústria, etc).

Així, els consums dels usos urbans de l’aigua efectuats a través de les xarxes municipals d’aigua durant l’any 2016 van ser els següents 1:

Taula 1

	Hm3 consumits 2016
Ús domèstic	318,41	64,58%
Activitats econòmiques urbanes	174,62	35,42%
Total xarxes municipals	493,02	100,00%

Si tenim en consideració que la població catalana a la fi de 2016 era de 7.514.126 habitants, el consum anual per habitant es va situar en 42,37 m³, el que suposa un consum de 116 litres per habitant i dia.

3. Fases del cicle integral de l’aigua dels usos urbans de l’aigua

• Fases dels usos urbans de l’aigua: abastament i sanejament

El cicle integral de l’aigua comença amb la seva captació i finalitza amb el seu retorn al medi una vegada utilitzada. Gràficament:

		Abastament en alta
		Abastament en baixa

El cicle integral de l’aigua contempla dos grans àmbits, els quals es divideixen en subàmbits amb fases diferenciades:

Taula 2

Fase	Subàmbit	Àmbit
Captació d'aigua del medi	Abastament en alta	Abastament
Transport a potabilitzadora	Abastament en alta	Abastament
Potabilització	Abastament en alta	Abastament
Transport a dipòsits municipals	Abastament en alta	Abastament
Subministrament aigua potable (usuaris domèstics i activitats econòmiques)	Abastament en baixa	Abastament
Abocament al clavegueram	Sanejament en baixa	Sanejament
Depuració d’aigua residuals urbanes	Sanejament en alta	Sanejament
Abocament de l'aigua depurada al medi (riu o mar)	Sanejament en alta	Sanejament

Dels 948 municipis que té Catalunya, per diverses circumstàncies, el cicle integral de l’aigua no és sempre igual, ni passa per totes les fases descrites en la taula anterior. Sens dubte, la grandària del municipi i la disponibilitat d’aigua són els elements més rellevants que caracteritzen el subministrament d’aigua a poblacions. En els municipis del Pirineu la captació i potabilització d’aigua es pot dur a terme amb petites infraestructures amb un cost baix, tant de construcció com d’explotació. La facilitat d’accés als recursos hídrics i la seva qualitat permeten prestar el servei amb un cost baix. Per contra, a les grans àrees metropolitanes del país, es requereixen importants infraestructures, tant per dur a terme la captació i transport, com per a la seva potabilització. Òbviament, aquestes grans infraestructures donen servei no només a un sol municipi sinó a un conjunt de municipis. Lògicament, les infraestructures que es requereixen en cada cas són molt diferents entre sí i el cost que comporten també. I no només en termes de valors absoluts, sinó també en termes de valors relatius, és a dir, tenint en compte el nombre d’usuaris sobre els que es pot repercutir el cost del servei.

Pel que fa a la distribució domiciliària i el clavegueram, les diferències no són tan significatives, ja que el cost d’aquest servei, bàsicament, només varia pel nivell de concentració urbana del municipi, així com pels desnivells que cal superar. Així, el cost del servei de distribució ja dins del municipi i també del clavegueram no solen presentar variacions tan rellevants en relació al nombre d’usuaris del servei.

I pel que fa la depuració de les aigües residuals urbanes, a 31 desembre de 2017, Catalunya disposava de 517 estacions depuradores d’aigües residuals urbanes (EDAR) que donaven servei a 601 municipis, el que representa el 97% de la població. En relació al cost del servei de sanejament en alta també hi ha diferències significatives, tant en termes absoluts com relatius.

Pel que fa als mecanismes per a fer front als costos del servei d’abastament és molt habitual l’ús d’instruments tarifaris (en versió de taxa o preu), mentre que en el clavegueram sol ser més habitual la figura de la taxa. I pel que fa a la depuració de les aigües residuals, a Catalunya el cost del servei es finança íntegrament amb un impost: el cànon de l’aigua. Així, el cànon de l’aigua és un impost de la Generalitat de Catalunya que recapta l’ACA i que té com a destinació diferents fases del cicle de l’aigua, com la depuració de les aigües residuals, actuacions per garantir la disponibilitat d’aigua per a tots els usos, inclosos els usos ambientals, així com la preservació de les masses d’aigua i el seu control.

En general, cada municipi té una tarifa de subministrament (preu o taxa) que inclou els costos des de la captació fins el subministrament als usuaris. A grans trets, es pot afirmar, tot i que amb certs matisos, que cada municipi té la seva pròpia tarifa de subministrament.

I per contra, en la depuració de les aigües residuals, al finançar-se íntegrament amb un impost, el cànon de l’aigua, pot afirmar-se, també amb alguns matisos més o menys rellevants, que existeix un únic gravamen per a cada tipus d’ús.

Així doncs, tot i que cada vegada es tendeixi a parlar més del cicle integral de l’aigua, a Catalunya, pels usos domèstics, existeixen tantes tarifes de subministrament d’aigua com serveis municipals, mentre que en el sanejament hi ha una sola “tarifa” per tot el territori.

• Abastament

Tal com s’ha exposat anteriorment, en determinats àmbits territorials, per a poder dur a terme l’abastament domiciliari d’aigua és necessari construir importants infraestructures que permeten la captació de l’aigua en el medi, la seva potabilització i el transport d’aquesta aigua fins els dipòsits de capçalera dels municipis.

A la fase prèvia a la distribució domiciliària se l’anomena abastament en alta (xarxes d’abastament en alta), mentre que a la fase que s’inicia a partir del dipòsit municipal fins els domicilis és coneix com abastament en baixa (xarxes d’abastament en baixa). Tot i que tècnicament l’abastament sempre es divideix en alta i baixa, en general, només es parla d’aquests dos serveis quan l’abastament en baixa està connectat a una xarxa d’abastament en alta. Quan el municipi no està connectat a cap xarxa d’abastament en alta, només es parla de servei d’abastament, sense cap mena de distinció. El titular d’aquest servei és sempre el municipi. Per contra, quan municipi està connectat a una xarxa d’abastament en alta, la titularitat del servei en alta no sol coincidir amb la del servei en baixa.

En general, les xarxes d’abastament en alta són de titularitat de mancomunitats de municipis, de consorcis públics, així com també de consorcis publicoprivats, com és el cas del Consorci d’Aigües de Tarragona, o la xarxa Ter Llobregat que és de titularitat de la Generalitat.

El creixement de la població i dels municipis, així com la necessitat d’assegurar la disponibilitat en el subministrament a poblacions, ha comportat que a Catalunya s’anessin construint diverses xarxes d’abastament en alta. Òbviament, és en els àmbits metropolitans on són més presents les xarxes d’abastament en alta, però aquest tipus de xarxes també existeixen en àmbits rurals, on la disponibilitat d’aigua havia constituït un problema endèmic.

Dels 948 municipis catalans, a desembre de 2016 poc més del 40% estaven connectats a una xarxa d’abastament en alta, però gairebé el 85% de la població catalana residia en municipis que es troben connectats a xarxes d’abastament en alta, tal com es pot veure a continuació:

Taula 3

	Connectats a Xarxa en alta				No connectats a Xarxa en alta				TOTAL
	Número de municipis		Població		Número de municipis		Població		Número de municipis	Població
TOTAL	397	41,88%	6.275.183	83,51%	551	58,12%	1.238.943	16,49%	948	7.514.126

El fet que un municipi estigui connectat a una xarxa d’abastament en alta no significa que no disposi o no utilitzi recursos locals. Hi ha un nombre important de municipis en els que el subministrament urbà prové tant de xarxes d’abastament en alta, com de recursos locals (pous i captacions en el medi). La connexió a una xarxa d’abastament en alta no només ha permès poder disposar d’un major volum d’aigua per al subministrament urbà, imprescindible per al creixement dels nostres pobles i ciutats, sinó que també aporta una major garantia, en la mesura que l’abastament urbà no queda condicionat només pels recursos propis.

És previsible que en els propers anys, les xarxes d’abastament en alta continuïn guanyant pes, tant per l’extensió de les xarxes existents com, eventualment, per la creació de noves xarxes d’abastament en alta. Pel que fa a la interconnexió de xarxes d’abastament en alta, actualment no hi cap xarxa d’abastament en alta que estigui connectada amb una altra xarxa d’aquest tipus. Des del punt de vista de la garantia per al subministrament pels usos urbans, la connexió dels municipis a xarxes d’abastament en alta i, fins i tot en alguns casos la interconnexió de les xarxes en alta entre sí, és desitjable. Ara bé, la connexió d’un municipi a una xarxa d’abastament en alta no sempre és possible i, en molts casos, tampoc no és necessària, en la mesura que els recursos locals puguin satisfer adequadament els usos urbans.

Els costos d’eventuals restriccions en l’abastament urbà poden arribar a ser enormement quantiosos. Factors, com el canvi climàtic, o la necessitat de preservar l’ús ambiental, tendiran a disminuir disponibilitat de recursos hídrics pels usos urbans. Per tant, també és probable que en el futur s’hagin d’abordar determinades interconnexions de xarxes en alta. Tanmateix, la interconnexió de xarxes pot comportar la interconnexió de conques o transvasaments. Tant l’actual distribució de competències (Generalitat a les conques internes i Administració General de l’Estat a la conca catalana de l’Ebre) com el component territorial, antropològic, social i ideològic que sempre envolta l’aigua, no permet emprendre un debat asserenat sobre la conveniència de determinades interconnexions. Probablement, aquestes raons expliquen que a Catalunya no hi ha cap previsió d’interconnexió entre les actuals xarxes d’abastament en alta que puguin comportar interconnexió de conques.

Pel que fa al volum subministrat per les xarxes d’abastament en alta, en l’any 2016, les xarxes en alta van subministrar 352,20 Hm³, el que suposa que la major part de l’aigua consumida a través dels serveis d’abastament en baixa (493,02 Hm³) prové d’una xarxa d’abastament en alta. No obstant això, cal tenir present que les pèrdues que es produeixen en el subministrament en l’àmbit urbà es situen en conjunt gairebé en el 30%. Òbviament, també en l’àmbit de les pèrdues o rendiments de les xarxes municipals existeixen importants variacions. En general, a mesura que creix la grandària d’un municipi major és el rendiment de la xarxa de distribució i, per tant, les pèrdues són menors. I a l’inrevés. No obstant això, de cara als propers anys, la tendència ha d’anar cap a una progressiva millora dels rendiments de les xarxes, que permetrà una reducció de les pèrdues. El fet que d’ençà l’any 2012 s’hagi començat a gravar a les entitats subministradores (tant en alta com en baixa) amb el cànon de l’aigua per la diferència entre l’aigua captada i l’aigua facturada, introdueix, sens dubte, un clar incentiu per millorar l’eficiència i rendiment de les xarxes.

4. Competències en el cicle urbà de l’aigua

A l’Estat espanyol, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local estableix (article 25) que el municipi exercirà sempre com a competència pròpia l’abastament d’aigua potable a domicili i l’evacuació i tractament de les aigües residuals. Així mateix, l’article 26 d’aquesta llei estableix que els municipis hauran de prestar sempre els serveis d’abastament domiciliari d’aigua i el clavegueram.

Així mateix, el Decret Legislatiu 2/2003, de 28 d'abril, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya també estableix que el municipi té competències pròpies en el subministrament d'aigua, les clavegueres i el tractament d'aigües residuals (art. 66.3). I l’article 67 estableix que els municipis han de prestar, entre d’altres, ja sigui de forma independent o associada, l’abastament domiciliari d'aigua potable i el clavegueram.

Així doncs, tant la normativa espanyola, com la catalana estableixen que el subministrament d’aigua a domicili és un servei públic de competència municipal, el qual sempre és de prestació obligatòria. La normativa no esmenta explícitament a qui correspon la competència de la captació i potabilització d’aigua. No obstant això, per poder subministrar aigua potable en l’àmbit urbà és evident que algú l’ha de captar i tractar. Per tant, per lògica deducció també són els municipis els que en principi tindrien la competència per la captació i potabilització de l’aigua. Tanmateix, la captació requereix disposar de la corresponent concessió demanial del domini públic hidràulic que queda regulada en la llei d’aigües (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas). Per tant, els municipis sempre han de portar a terme el servei d’abastament domiciliari, però això no comporta necessàriament que efectuïn la seva captació i potabilització, ja que l’abastament en baixa, en molts municipis, prové d’una xarxa d’abastament en alta.

No obstant això, ni la normativa espanyola ni la catalana distingeixen l’abastament en alta i l’abastament en baixa. Probablement, no efectuen aquesta distinció perquè no en tots els municipis existeix la separació del servei d’abastament en dues fases (alta i baixa). O perquè, per subministrar aigua potable a domicili cal haver-la captat i tractat i, per tant, aquesta fase del cicle de l’aigua ja es considera inclosa dins de la competència municipal del subministrament. O bé perquè la normativa ja té en compte que hi ha municipis que no capten ni potabilitzen l’aigua, sinó que l’obtenen a partir de les xarxes d’abastament en alta, i per aquest motiu ja no s’hi refereix.

En general, les infraestructures d’abastament en alta són de titularitat del conjunt de municipis que hi estan connectats, els quals s’han anat constituint en formes jurídiques singulars, tals com mancomunitats i consorcis. S’ha de fer una menció especial a la xarxa Ter Llobregat, que no és de titularitat municipal, sinó de la Generalitat, i el Consorci d’Aigües de Tarragona, que agrupa a municipis de les comarques tarragonines i a les empreses del camp de Tarragona.

La construcció de xarxes d’abastament en alta comporta, en general, importants inversions que depassen àmpliament les possibilitats d’un sol municipi. A més a més, requereixen una massa crítica d’usuaris per tal de poder fer efectiva la viabilitat econòmica de la inversió i, per tant, que la recuperació de costos a través de la tarifa sigui possible. Per aquest motiu, la construcció de bona part de les xarxes d’abastament en alta no s’han finançat únicament a compte de la recuperació de costos que aportarà la tarifa corresponent, sinó que en molts casos s’han hagut de finançar amb aportacions a fons perdut de les administracions. I no només dels pressupostos generals dels municipis destinataris del subministrament, sinó d’administracions d’àmbit superior, com la Generalitat, l’ACA, de programes de la Unió Europea, diputacions etc.

Les polítiques d’equilibri territorial comporten que en determinats àmbits territorials les administracions superiors hagin hagut d’aportar els recursos que les tarifes no podien proporcionar. Però en cap cas, aquestes aportacions no constitueixen un incompliment del principi de recuperació de costos que estableix la DMA, sinó que constitueix una necessària política de reequilibri i cohesió territorial, que ha de permetre que qualsevol ciutadà, visqui en el municipi que visqui, disposi dels recursos hídrics necessaris per al subministrament domiciliari i desenvolupament de la vida urbana.

5. Formes de prestació del servei d’abastament

El servei públic d’abastament pot prestar-se mitjançant gestió directa o indirecta. Així doncs, quan el propi ajuntament o un ens públic o societat mercantil pública de la seva titularitat presta amb mitjans propis el servei d’abastament als ciutadans parlem de gestió directa del servei. Aquest tipus de gestió suposa, generalment, que l’ajuntament o aquestes entitats públiques no només presten efectivament el servei sinó que també facturen el cost del servei als usuaris. Les formes jurídiques de gestió directa més habituals són:

• Entitat Local / Organisme Autònom Administratiu

• Entitat Pública Empresarial Local / Societat Mercantil Local

Per contra, un servei públic es porta a terme de forma indirecta quan és un tercer (una empresa privada o majoritàriament privada) qui presta el servei. Aquest tipus de gestió suposa, generalment, que aquestes empreses no només presten efectivament el servei, sinó que facturen pel servei, no al seu titular (ajuntament), sinó als usuaris. Les formes més habituals són:

• Contractes de gestió de servei públic o contractes de concessió

• Societats mercantils amb participació de socis privats (majoritaris) i públics (minoritaris)

En general, la gestió indirecta comporta realitzar una licitació pública de la prestació del servei. No obstant això, a Catalunya encara no sempre és així. En determinats àmbits territorials, el titular del servei públic (ajuntament) presta el servei de forma indirecta sense que hi hagi hagut cap licitació pública. En general, són situacions fruit d’antigues concessions demanials d’aigua per a l’abastament a poblacions concedides a favor d’empreses privades, quan el subministrament d’aigua a poblacions no estava configurat com un servei públic de titularitat municipal. És de preveure que en els propers anys, a mesura que les concessions demanials a favor d’empreses privades arribin a la seva fi, els ajuntaments passaran a tenir la condició de titular de la concessió demanial d’aigua, sens perjudici que aquests ajuntaments decideixin prestar el servei de subministrament mitjançant formes de gestió directa o indirecta. I de forma anàloga, en els àmbits en què existeix una xarxa d’abastament en alta, les mancomunitats o consorcis hauran de ser les titulars de les concessions demanials de l’aigua que es capta des de la corresponent xarxa en alta i els ajuntaments que integren aquestes mancomunitats hauran de disposar del corresponent conveni per al servei de subministrament en baixa.

A banda de les formes de gestió directa o indirecta descrites anteriorment, també existeixen formes de prestació que reuneixen tant aspectes de la gestió directa com de la indirecta. Així, també hi ha municipis en els que el prestador del servei és una empresa privada que porta a terme efectivament el servei, però qui factura al consumidor final és l’ajuntament. En aquests casos la relació contractual entre l’ajuntament i l’empresa prestadora del servei s’acostuma a instrumentar a través d’un contracte de servei.

Pel que fa a la gestió indirecta, la recent Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, introdueix canvis en diversos aspectes de les diferents formes de gestió indirecta, però aquests no incidiran en els contractes vigents a l’entrada en vigor d’aquesta llei, sinó que continuaran regint-se per la normativa mitjançant la qual foren licitats.

En qualsevol cas, l’elecció de la forma de gestió (directa/indirecta) en la prestació del servei públic correspon als ajuntaments. I és evident que en aquesta elecció hi tenen una importància cabdal els criteris ideològics, sens perjudici dels aspectes tècnics que sempre s’han de tenir en consideració. Sense voluntat de caure en l’exhaustivitat, hi ha aspectes de naturalesa tècnica rellevants que els equips de govern dels municipis haurien d’analitzar i valorar a l’hora d’escollir el model de gestió i la seva forma jurídica corresponent.

1. Naturalesa del servei. El subministrament d’aigua és un servei monopolístic en el qual el consumidor no pot escollir el subministrador. A diferència d’altres subministraments bàsics (p.ex electricitat, telefonia i dades, etc) on sempre hi ha la possibilitat d’escollir entre diferents operadors, en el subministrament d’aigua no hi ha cap tipus d’elecció. El servei de subministrament d’aigua és un servei públic de titularitat municipal, mentre que el subministrament d’electricitat no té aquesta consideració legal.

2. Necessitat del servei. El subministrament d’aigua urbà és un servei essencial del qual no en pot prescindir cap ciutadà, ni cap activitat econòmica que es desenvolupi en aquest àmbit. La qualitat del servei i el preu són elements essencials que incideixen tant en el benestar i economia de les persones com en la competitivitat dels serveis i indústria que es desenvolupen dins de la xarxa urbana.

3. Inversions. El servei de subministrament pot comportar haver de dur a terme importants inversions que requereixen un temps considerable per a poder recuperar el seu cost a través de les tarifes. Aquesta situació era més freqüent en el passat, que no pas en l’actualitat, quan per a subministrar aigua calia dur a terme importants infraestructures en alta o bé dotar al municipi d’una xarxa de distribució en condicions. Afortunadament, cada vegada més, aquests serveis estan més ben dotats des del punt de vista de les infraestructures i la necessitat de fortes inversions, concentrades en el temps, ja no és sempre un factor rellevant. Pel que fa estrictament al servei en baixa, és habitual que la necessitat d’inversions es concentri en inversions de reposició, que poden ser acomodables amb relativa facilitat a la seva recuperació en tarifa. Així doncs, la necessitat de noves inversions i la seva possibilitat d’espaiar-les en el temps és un element que els responsables polítics han de contemplar, tenint en consideració criteris tècnics.

4. Activitat empresarial i perímetre del servei. El subministrament d’aigua és en si mateix una activitat econòmica, però al seu torn és un servei públic. En empreses en règim de mercat, l’expansió del negoci no és només un desig o objectiu, sinó que en molts casos és una necessitat de supervivència. Però en l’àmbit del servei públic, el mercat és únicament i exclusivament el perímetre de prestació del servei públic. Això no significa que les empreses privades que es dediquen al subministrament d’aigua no tinguin com a objectiu aconseguir nous contractes de gestió d’aquest servei i, per tant, el creixement del seu negoci, sinó que des del punt de vista del servei públic d’abastament domiciliari, el seu titular ha de circumscriure’s únicament i exclusivament al seu àmbit municipal. És important la distinció. Si bé és legítim que les empreses privades dedicades al subministrament d’aigua tinguin com a objectiu el seu creixement i expansió, no seria admissible que utilitzessin el servei públic com a palanca per aconseguir nous mercats.

5. Forma de prestació del servei i còmput dins dels límits de deute i de dèficit públic de l’administració pública local. La normativa vigent en matèria d’estabilitat pressupostària i control del dèficit públic estableix uns límits en matèria de dèficit i deute per al conjunt de les administracions. El govern de l’estat determina els límits per les diferents administracions territorials, entre les quals l’administració local. Per altra banda, el Sistema Europeu de Comptes (SEC) estableix els criteris per a determinar si una determinada activitat es considera inclosa dins del sector de les Administracions Públiques i, per tant, si el seu resultat i deute computen dins dels límits establerts. De totes maneres, quan la gestió és directa i es porta a terme directament per l’ajuntament o mitjançant un organisme autònom administratiu, el servei computarà dins del sector de les Administracions Públiques. Per contra, si la gestió és directa però es presta mitjançant una empresa pública i es cobra una tarifa adequada, el servei podria no considerar-se dins del perímetre municipal als efectes de còmput dels límits de deute i dèficit. Quan el servei es presta mitjançant gestió indirecta, i l’empresa que porta a terme el servei percep la corresponent tarifa de l’usuari, probablement no es considerarà mai dins del perímetre municipal i no computarà dins dels límits de deute i dèficit.

De totes maneres, la inclusió del servei dins del perímetre municipal caldrà analitzar-la cas per cas, analitzant si es cobra una contraprestació directament de l’usuari i les transferències de riscos entre el titular del servei i el prestador del servei.

6. Durada dels contractes de la prestació del servei de forma indirecta. En cas de gestió indirecta, la durada del contracte és molt rellevant, ja que la normativa de contractació permet durades que van molt més enllà dels mandats municipals de 4 anys. És evident que la naturalesa de determinats contractes no poden estar condicionats a les durades dels mandats municipals, però també és evident que l’elecció d’un determinat model per part d’un consistori no hauria de poder hipotecar l’elecció de la forma de gestió futura durant molts mandats municipals. La nova normativa de contractes ( Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) permet durades de fins a 40 anys en els contractes de concessió d’obra i servei. Més enllà de les formalitats legals, que lògicament passen per haver de justificar tècnicament la durada dels contractes, aquest tipus de decisions s’haurien d’adoptar amb total transparència, un ampli consens entre els electes municipals i, probablement, amb una veritable participació ciutadana. La durada que pot arribar a tenir un contracte d’aquest tipus (fins a 40 anys!) pot hipotecar l’elecció de la forma de gestió durant un nombre molt important de mandats futurs.

7. Empreses mixtes: societats mercantils amb participació pública. En la prestació del servei de subministrament és habitual trobar tant empreses concessionàries, com empreses mixtes, és a dir empreses mercantils en les que hi participen tant accionistes privats com públics, també anomenades empreses d’economia mixtes.

En les societats d’economia mixta una part del capital social pertany a l’administració titular del servei, mentre que l’altra part són accionistes privats. En aquests casos el titular del servei (l’ajuntament) forma part dels òrgans de decisió de l’operador, en el que també hi formen part accionistes privats. Evidentment, els interessos de l’administració (com a titular del servei) i els de l’operador no tenen perquè ser idèntics. I en alguns casos poden ser contraposats, com pot succeir en el procés d’aprovació de tarifes, en la que el titular del servei, i que teòricament ha d’aprovar la tarifa, és, al seu torn, accionista de l’empresa mixta, en la que també hi ha accionistes privats. Lògicament, i legítimament, els accionistes sempre tindran com objectiu maximitzar benefici, mentre que el titular del servei té com a objectiu la preservació del servei públic i la seva adequada prestació. Per tant, que l’administració sigui titular del servei i alhora accionista d’una empresa mixta de capital majoritàriament privat és, com a mínim, un equilibri força complex per als conflictes d’interessos que poden produir-se. No obstant això, hi ha qui sosté que si l’administració forma part dels consells d’administració d’aquest tipus d’empresa s’introdueix un mecanisme de control, i una oportunitat, per a poder establir criteris de servei públic en la presa de decisions de l’operador. Cal recordar que en les societats mercantils les decisions s’acaben adoptant en funció de vots dels accionistes que atorga la seva participació en el capital de la companyia. Sense voluntat d’entrar en la valoració dels mecanismes de col·laboració publicoprivada, sens dubte, existeixen mecanismes de control més eficients que no requereixen que el titular del servei formi part de la propietat de l’empresa i, d’aquesta manera, evitar possibles casos de conflicte d’interessos.

La progressiva necessitat de millorar la governança pública i la transparència ha comportat un progressiu desplegament de normes per regular les incompatibilitats dels alts càrrecs, així com la implementació de mecanismes per evitar conflictes d’interessos. Tot i l’avenç assolit en diversos àmbits de la governança de la gestió pública, no deixa de resultar paradoxal que s’hagin potenciat les figures de col·laboració publicoprivades sense que, de forma paral·lela, s’hagin desenvolupat amb la mateixa intensitat mecanismes de control efectiu per evitar conflictes d’interessos que es poden produir.

8. La forma jurídica de l’externalització del servei. La concessió d’obra i servei públic. Probablement, el contracte de concessió sigui la forma més habitual de gestió indirecta de prestació del servei públic d’abastament d’aigua. Un aspecte rellevant que introdueix la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público és el canvi del contracte concessió. Amb la nova normativa, la concessió ja no queda vinculada a la titularitat de la competència, sinó a la transferència del risc operacional al concessionari. Amb la normativa anterior, el contracte de concessió de serveis quedava limitat als serveis en els que l’administració concedent era titular de la competència, mentre que amb la nova normativa, aquesta limitació desapareix i qualsevol tipus de servei que liciti una administració podrà adoptar o no la forma de concessió. Tot dependrà de la transferència de riscos. Aquest canvi implicarà que el servei de subministrament d’aigua podrà quedar configurat com un contracte de serveis (si no hi ha transferència de riscos) o com un contracte de concessió si efectivament hi ha transferència del risc operacional.

9. Externalització del servei. Empreses concessionàries i empreses mixtes. Quan s’opti per un model de gestió indirecta, ja sigui mitjançant concessió o mitjançant una empresa mixta, un aspecte molt rellevant és poder establir si el servei s’ha de prestar mitjançant una empresa creada ad hoc, és a dir una empresa que tingui la prestació d’aquest servei públic com a únic objecte social, o bé si aquest servei pot ser prestat per una empresa que es dediqui a serveis relacionats amb el cicle de l’aigua en un àmbit territorial d’ampli abast. Òbviament, la grandària del municipi pot ser un element que condicioni aquesta decisió, ja que en municipis petits pot resultar econòmicament inviable o excessivament costós constituir una empresa per prestar aquest únic servei. Ara bé, si el municipi disposa de la suficient massa crítica, des del punt de vista del control del servei públic, és desitjable que el concessionari es constitueixi en una societat que tingui com a únic objecte social la prestació d’aquest servei. I això és important, atès que en aquests contractes és habitual contemplar revisions tarifàries en base a estudis de costos. Tot i que un estudi de costos per la fixació d’una tarifa és una projecció a futur, la base històrica, és a dir la comptabilitat de l’empresa operadora, és un element bàsic i essencial. En una empresa en la que la seva única activitat sigui la prestació d’un determinat servei públic, la comptabilitat serà el fidel reflex de la gestió i del cost actual del servei. Per contra, si l’empresa en qüestió porta a terme diferents activitats, la comptabilitat recollirà la gestió i el costos dels múltiples serveis i, per tant, el titular del servei difícilment podrà arribar a conèixer el seu veritable cost.

La limitació de les empreses concessionàries o mixtes a la prestació d’un únic servei públic en un únic àmbit territorial no és en cap cas una limitació a la llibertat empresarial que ha de regir en un model d’economia de mercat, ans al contrari. És un control en la gestió del servei públic per part del seu titular. Lògicament, aquesta limitació ha de quedar recollida en els corresponents plecs de la licitació.

10. Tractament fiscal als efectes d’impost de societats. També és important el tractament del subministrament d’aigua en l’àmbit de l’impost de societats. L’article 34 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades estableix:

Artículo 34. Bonificación por prestación de servicios públicos locales.

Tendrá una bonificación del 99 por ciento la parte de cuota íntegra que corresponda a las rentas derivadas de la prestación de cualquiera de los servicios comprendidos en el apartado 2 del artículo 25 o en el apartado 1.a), b) y c) del artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, de competencias de las entidades locales territoriales, municipales y provinciales, excepto cuando se exploten por el sistema de empresa mixta o de capital íntegramente privado.

La bonificación también se aplicará cuando los servicios referidos en el párrafo anterior se presten por entidades íntegramente dependientes del Estado o de las comunidades autónomas.

Així, quan el servei de subministrament d’aigua es presta mitjançant una concessió o una empresa mixta, el benefici que s’obté queda subjecte a l’impost de societats al tipus general (actualment fixat en 25%), com qualsevol activitat econòmica. Per contra, si aquest mateix servei es presta en règim de gestió directa mitjançant una empresa pública, sigui mercantil o no, aquesta gaudirà d’una bonificació del 99% sobre el tipus general. Per tant, en règim de gestió indirecta, per obtenir el mateix benefici després d’impostos en relació al capital invertit, la tarifa del servei haurà de ser més alta que si es prestés en règim de gestió directa, atès que el tractament fiscal als efectes de l’IS és diferent.

És evident que la normativa fiscal és canviant en el temps i no és l’únic factor a considerar davant de l’elecció d’un o altre model. Tanmateix, no és habitual veure aquest tipus de consideració en els estudis que han de portar a terme els consistoris a l’hora de decidir per quin tipus de model de gestió es vol optar. I la incidència d’aquest avantatge fiscal, actualment no és gens menyspreable, sinó que en funció del model de gestió, les tarifes poden resultar substancialment diferents.

11. Règim de contractació en la compra de béns i serveis per la prestació del servei públic del subministrament d’aigua. Una altre aspecte rellevant a l’hora de l’elecció del model de gestió és tipus de contractació pel qual es regirà la pròpia prestació del servei públic. Lògicament, qualsevol forma de gestió indirecta passa prèviament per la corresponent contractació administrativa per part de l’administració titular del servei. Però una vegada duta a terme l’elecció de la forma de prestació del servei, el tipus de contractació per la qual s’haurà de regir el servei pot arribar a ser força diferent. Per dur a terme el servei de subministrament d’aigua, caldrà contractar determinades compres de béns i serveis.

La contractació de béns i serveis per part de les administracions públiques es regeix pel dret administratiu, mentre que les empreses privades (o mixtes) es regeixen pel dret privat (civil, mercantil i laboral). El dret administratiu és un dret garantista, tant pel control del diner públic, com per l’obligació de promoure la lliure concurrència i igualtat d’oportunitats. Inevitablement, les compres de béns i serveis que ha d’efectuar l’administració per prestar directament un servei, han de seguir tramitacions llargues i complexes, fet que dificulta la rapidesa i agilitat que en molts casos pot requerir la gestió d’un servei com el subministrament d’aigua. Per contra, la compra de béns i serveis en règim de contractació privada és molt més ràpida, perquè no ha de garantir els principis que regeixen en el dret administratiu. A grans trets, el règim contractual aplicable és el següent:

• Gestió directa (ajuntament o organisme autònom administratiu). Contractació administrativa. Llei de contractes del sector públic.

• Gestió directa (empresa pública local). Contractació administrativa fins l’adjudicació. Contractació privada a partir de l’adjudicació. Subjecció als llindars de contractació harmonitzada establerts a la llei de sectors exclosos.

• Gestió indirecta (concessions, empreses mixtes). Contractació privada. Subjecció als llindars de contractació harmonitzada establerts a la llei de sectors exclosos

12. Noves inversions no previstes en els plecs. Si s’opta per un model de gestió indirecta, tot i que el plec de la licitació contempli les inversions de reposició i millora del servei i que també pugui contemplar determinades inversions programades en el moment de la licitació, per la durada d’aquests tipus de contractes, és habitual que en el decurs de la seva execució sorgeixin noves necessitats d’inversió que no estan específicament establertes en el plec. Per tant, davant de l’elecció del model de gestió és important analitzar com s’hauran de dur a terme les noves inversions no contemplades de forma específica en el plec i les implicacions que això comporta. Des del punt de vista de la prestació del servei, sempre serà menys conflictiu i més senzill pel titular del servei (l’ajuntament) que les noves inversions siguin executades sota la responsabilitat del prestador del servei. Tanmateix, des del punt de vista de la bona gestió pública, bona governança i transparència, més enllà del compliment de la legalitat, obliga a plantejar-se si l’execució d’una inversió no contemplada en el contracte de concessió no s’hauria de dur a terme sempre a través d’un procés de licitació pública i concurrent per part de l’administració titular. Però encara cal plantejar-se un altre element important: com l’ajuntament podrà dur a terme la recuperació del cost de la nova inversió si l’ajuntament no factura en nom propi al beneficiari del servei, sinó que qui factura és l’operador?

I un altre problema addicional és la deduïbilitat de l’IVA. Com es podrà evitar que l’IVA suportat en la nova construcció no sigui un major cost per a l’ajuntament si qui presta i factura el servei és un concessionari i qui executa les noves inversions és l’ajuntament? El subministrament d’aigua és un servei que, amb independència de qui el presti, i de què es percebi un preu o una taxa, sempre està subjecte a IVA. La Ley 37/1992, de 28 desembre de l’impost sobre el Valor Afegit, és clara quan estableix en el l’article 7.8f:

F) En todo caso, estarán sujetas al Impuesto las entregas de bienes y prestaciones de servicios que las Administraciones, entes, organismos y entidades del sector público realicen en el ejercicio de las actividades que a continuación se relacionan: (...) Distribución de agua, gas, calor, frío, energía eléctrica y demás modalidades de energía. (...)

L’IVA és un impost que grava el consumidor final, de tal manera que l’IVA es va traslladant d’una fase de producció a la següent. Ara bé, la cadena d’IVA repercutit i IVA suportat, que permet traslladar la càrrega impositiva al consumidor final, pot quedar interrompuda quan qui presta i factura el servei és un concessionari i qui licita les noves inversions és l’ajuntament. L’IVA que s’aplica a les inversions és actualment del 21% i, per tant, que sigui o no cost del servei és un factor molt rellevant a tenir en consideració.

13. Titularitat de la tarifa pel subministrament. Si el servei és indirecte, un altre aspecte important és la titularitat de la tarifa: si el titular del servei (ajuntament) o el prestador del servei (concessionari, empresa mixta). En l’àmbit del subministrament d’aigua sol ser habitual que l’operador percebi en nom propi la tarifa de l’aigua. Això significa que el concessionari factura amb el seu propi NIF al destinatari del servei. No obstant això, el servei també pot quedar configurat de tal manera que l’operador facturi al titular del servei (ajuntament) i que sigui aquest qui facturi el servei al seu destinatari. L’elecció d’un o altre sistema pot tenir efectes sobre el còmput o no del servei en el sistema de càlcul del dèficit i deute públic. Però aquest no hauria de ser l’element més rellevant.

La fixació de les tarifes del subministrament d’aigua és una eina amb doble finalitat:

• La recuperació de costos i la viabilitat del servei.

• L’acció política mitjançant la introducció d’incentius i penalitzacions en les tarifes.

El servei de subministrament d’aigua comporta uns costos fixos molt elevats en relació als costos variables. Lògicament, cada servei té la seva estructura de costos, però és habitual que els costos fixos es situïn al voltant del 70%-75% dels costos totals del servei.

Des del punt de vista empresarial, és desitjable poder traslladar l’estructura de costos a la de la tarifa, de tal manera que el component fix de la tarifa (p.ex quota de servei) tingui un pes similar a la dels costos fixos. Per contra, políticament, hi ha un ampli consens per tal que les tarifes del subministrament d’aigua domèstic es regeixin per paràmetres socials i ambientals. L’aigua ha de ser accessible a tota la ciutadania, però aquesta n’ha de fer un ús eficient i sostenible. En els darrers anys s’han anat implantant mecanismes en aquest sentit: tenir en consideració el nombre de residents per habitatge o establir tarifes reduïdes per tal de protegir els sectors més desafavorits. I, fins i tot, s’ha desenvolupat normativa, no pas exempta de polèmica, que prohibeix el tall del subministrament quan no es pot fer front al seu cost. També des del punt de vista ambiental hi ha un ampli consens polític i social que cal incentivar el consum eficient, així com “penalitzar” el consum sumptuari. És habitual que les tarifes domèstiques es configurin amb tarifes unitàries creixents quan augmenta el consum. Així per exemple, a l’àrea metropolitana de Barcelona, el preu per metre cúbic del primer bloc (de 0 a 6 m³) és de 0,6189 €/m³, mentre que el cinquè bloc (més de 18 m³) és de 3,0946 €/m³.

Tant les polítiques socials, com les ambientals comporten aplicar preus per metre cúbic reduïts per trams de consum baixos i preus elevats per als trams de consum més alts. A més a més, en la mesura que la major part del cost del servei és fix, els operadors tenen uns costos marginals decreixents. Per tant, la necessitat d’introduir aspectes ambientals o socials en les tarifes, fa que els preus es fixin en contra d’allò que seria d’esperar si s’establissin en base als costos del servei que són decreixents en termes marginals.

Aquesta situació obliga a plantejar-se qui ha d’assumir el cost de les polítiques socials o ambientals que es porten a terme a través de les tarifes d’aigua. Des del punt de vista empresarial, no té sentit que sigui l’operador qui les hagi d’assumir. Ara bé, des del punt de vista social o ambiental tampoc té cap mena de lògica que l’operador obtingui un ingrés marginal major per cada metre cúbic addicional subministrat quan el cost marginal d’aquests metres cúbics són clarament decreixents, ja que el major benefici que s’obtindrà revertirà exclusivament a favor de l’operador i no del servei públic.

Hi ha qui sosté que el fet que s’instrumentin polítiques socials o ambientals a través d’una tarifa que percep en nom propi l’operador no és en si mateix un factor distorsionador, ja que les tarifes es fixen tenint un cost del servei i uns determinats paràmetres estàndard de conducta. Si bé això és cert, no ho és totalment, ja que el prestador del servei sempre disposa d’un coneixement més precís de la seva activitat que la pròpia administració i perquè és impossible de predir amb exactitud els paràmetres de comportament futurs. Així doncs, operador i administració no estan en igualtat de condicions en quant a informació quan es proposen i aproven les tarifes. Probablement, els efectes d’aquesta distorsió queden atenuats, si l’administració titular del servei té els mitjans suficients per dur a terme el seguiment i control del servei i del contracte que regeix el servei.

Tot i així, encara hi ha un factor que cal tenir present: el coneixement i la percepció ciutadana del servei. Així, no és gens estrany veure com els operadors intenten traslladar a l’opinió pública que la implementació de determinades tarifes socials és una pràctica de la responsabilitat social corporativa del propi operador i que el cost que comporta és assumit per aquest, quan la realitat és que aquesta és una decisió del titular del servei i qui suporta el cost, no és l’operador, sinó el servei, ja que el cost es trasllada a les tarifes que paguen els usuaris. És lògic que sigui així, però la ciutadania té el dret a saber-ho.

Per tant, des del punt de vista de la bona governança i de l’equitat, en cas de gestió indirecta, seria més lògic que el titular del servei percebés les tarifes dels usuaris i que l’operador rebés la corresponent retribució del titular del servei. O en el seu defecte, que existís una regulació que evités tant que l’operador es vegi beneficiat com perjudicat per les polítiques socials i ambientals que es porten a terme a través de les tarifes de l’aigua.

Una vegada efectuades aquestes consideracions a tenir presents a l’hora d’optar per un o altre model de gestió, a continuació analitzarem com s’està prestant el servei d’abastament d’aigua a Catalunya en base a les dades que s’han obtingut de l’Agència Catalana de l’Aigua.

* Gestió directa vs. gestió indirecta

En la majoria de municipis de Catalunya (51,05%) el servei de subministrament d’aigua es presta de forma directa, si bé més del 80% de catalans reben aquest servei a través de formes de gestió indirecta, tal com es pot observar a continuació:

Taula 4

	Municipis		Població
Gestió directa	484	51,05%	1.269.852	16,90%
Gestió indirecta	450	47,47%	6.158.572	81,96%
Sense dades	14	1,48%	85.702	1,14%
TOTALS	948	100%	7.514.126	100%

La gestió directa és més habitual en els municipis petits, mentre que en els municipis més grans és més habitual trobar formes de gestió indirecta. Les diferències són força significatives:

Taula 5_Gestió directa

Nombre d'habitants	Número de municipis		Població
Fins a 500	252	52,07%	60.931	4,80%
Entre 501 i 2.000	149	30,79%	139.225	10,96%
Entre 2.001 i 5.000	40	8,26%	118.588	9,34%
Entre 5.001 i 20.000	32	6,61%	279.160	21,98%
Entre 20.001 i 50.000	5	1,03%	188.884	14,87%
Més de 50.000	6	1,24%	483.064	38,04%
TOTALS	484	100%	1.269.852	100%

Així, més de la meitat dels municipis en els que el servei es presta de forma directa tenen una població inferior als 500 habitants, tot i que aquests representen menys d’un 5% del total de la població dels municipis amb gestió directa del servei.

Nombre d'habitants	Número de municipis		Població
Fins a 500	79	17,56%	22.506	0,37%
Entre 501 i 2.000	106	23,56%	116.206	1,89%
Entre 2.001 i 5.000	103	22,89%	317.462	5,15%
Entre 5.001 i 20.000	110	24,44%	1.107.420	17,98%
Entre 20.001 i 50.000	35	7,78%	1.030.336	16,73%
Més de 50.000	17	3,78%	3.564.642	57,88%
TOTALS	450	100%	6.158.572	100%

Taula 6_Gestió indirecta

En aquest cas, en canvi, s’observa que entre els municipis en els que el servei es presta de forma indirecta, els municipis amb una població de menys de 500 només arriben al 17,56% i al 0,37% de la població resident als municipis amb gestió indirecta.

Quines causes provoquen la diferència en la forma de gestió dels serveis de subministrament d’aigua? Probablement no n’hi hagi una de sola, sinó múltiples. La ideologia dels governs municipals podria ser una explicació, però no és la més rellevant. La durada dels mandats municipals i la durada de les concessions rarament permeten poder abordar aquesta qüestió.

Probablement, la principal causa s’hagi d’atribuir a raons històriques. El subministrament d’aigua a poblacions és una necessitat que sempre ha existit i el servei sempre s’ha prestat d’alguna forma o altra. Però la prestació del servei ha anat adquirint una major complexitat a mesura que els municipis han crescut i la disponibilitat de recursos hídrics s’ha anat convertint en un factor limitatiu. Així doncs, en ser un servei preexistent a la seva configuració legal com a servei públic, en molts casos no s’ha dut a terme un procés de decisió polític, més o menys estudiat i consensuat, sobre l’elecció d’un determinat model de gestió.

Per altra banda, el subministrament d’aigua és un activitat econòmica molt atractiva, però que requereix inversions importants i, per tant, requereix d’una certa massa crítica de clients per tal que sigui una activitat viable i rendible. Això ha fet que en molts àmbits territorials hagi estat la iniciativa privada qui ha creat i desenvolupat el servei, mentre que en altres àmbits ha hagut de ser la iniciativa pública qui ha hagut d’emprendre la prestació del servei. En àmbits territorials on històricament s’han donat les condicions perquè el servei sigui empresarialment rendible és més probable que la gestió sigui indirecta. Per contra, en àmbits on no existeix prou massa crítica per la viabilitat del servei és més probable que la gestió sigui directa.

Aquest diferent punt de partida ha comportat que determinats serveis siguin altament rendibles mentre que d’altres siguin deficitaris. Això ha estat utilitzat per alguns sectors, ja sigui interessadament o per pur desconeixement, per defensar que la gestió privada d’un servei públic és més eficient que la gestió pública. Des del punt de vista empresarial, la rendibilitat econòmica del servei de subministrament està condicionada per la disponibilitat del recurs i pel fet que existeixi la suficient massa crítica d’usuaris del servei. Lògicament, la iniciativa privada no portarà a terme una activitat que no pugui ser viable i rendible i, per tant, en aquests casos ha estat la iniciativa pública qui ha hagut de crear aquest servei.

Pel que fa a la gestió indirecta s’ha constatat que no existeix cap estadística oficial que permeti la seva consulta a nivell de tot Catalunya per conèixer el tipus de forma jurídica que adopta la gestió indirecta, o la durada dels contractes de concessió, així com altres dades d’interès que permetrien conèixer més detalladament la situació d’aquest servei públic. I ni tan sols en la majoria de les webs dels ajuntaments (que són els titulars del servei) és una dada que sigui fàcilment consultable. Per tant, queda un ampli recorregut de millora en la transparència pública.

Vista la importància de la gestió indirecta en els serveis de subministrament d’aigua de Catalunya, se’ns planteja la necessitat de conèixer com es concentra el sector.

L’any 2016, 51 empreses de capital íntegrament o majoritàriament privat portaven a terme el servei de subministrament d’aigua dels 450 municipis catalans amb sistemes de gestió indirecta, que representaven el 82% de la població catalana. D’aquestes 51 empreses, 6 d’elles prestaven el servei de subministrament de 370 municipis (82,2% del total de municipis amb sistemes de gestió indirecta), xifra que representava una població de 4.881.189 habitants (64,96% de total d’habitants de Catalunya). Per tant, es tracta d’un sector fortament concentrat. Aquesta evidència es reforça encara més quan observem que dues companyies abasten un total de 235 municipis, el que suposa un 52,22% del total de municipis amb sistemes de gestió indirecta, els quals representen un 57,43% de la població catalana.

Taula 7_ Nombre d’empreses i el nombre de municipis i habitants

EMPRESES SUBMINISTRADORES (GESTIÓ INDIRECTA)
Nombre d'empreses	Municipis als que abasta cadascuna	% dels municipis	Població	% de la població
1	212	47,11%	1.455.926	23,64%
1	53	11,78%	67.721	1,10%
1	39	8,67%	138.496	2,25%
1	26	5,78%	304.396	4,94%
1	23	5,11%	2.859.366	46,43%
1	17	3,78%	55.284	0,90%
2	12	2,67%	112.489	1,83%
4	16	3,56%	399.328	6,48%
3	9	2,00%	164.650	2,67%
7	14	3,11%	87.990	1,43%
29	29	6,44%	512.926	8,33%
51	450	100,00%	6.158.572	100,00%

Malauradament, no disposem de dades que ens permetin analitzar la composició accionarial de les empreses del sector i, per tant, dels vincles existents entre elles. Tanmateix, hi ha importants estructures de vinculació entre empreses subministradores, el que implica una major concentració, més enllà de la que reflecteixen les dades obtingudes. Sens dubte, la concentració empresarial té avantatges i inconvenients. Així doncs, en un servei públic tan essencial com el del subministrament d’aigua, que es presta en règim de monopoli, probablement resulti necessària l’existència d’un òrgan regulador a nivell de tot Catalunya, sens perjudici de les competències que han d’exercir els municipis com a titulars d’aquest servei.

7. Quina consideració jurídica té la retribució del servei de subministrament d’aigua: una taxa, un preu públic, un preu privat subjecte a regulació pública? Prestacions patrimonials de caràcter públic no tributàries

La disquisició si el que paguen els usuaris pel subministrament d’aigua és un preu o una taxa supera abastament la finalitat d’aquest treball. La definició legal de taxa ha anat variant en el temps en funció de diversos pronunciaments judicials i canvis normatius. La darrera modificació legal ha estat introduïda per la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, la qual ha modificat la Ley 8/1989, de 13 de abril, del régimen jurídico de las tasas y los precios públicos, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 marzo, de la Ley reguladora de Haciendas Locales, així com la Ley 58/2003 de 17 desembre, General Tributaria.

Aquest canvi normatiu ha suposat la introducció del concepte de “les prestacions patrimonials de caràcter públic no tributàries”. Així, la Ley 9/2017, concretament, ha establert:

“Las tarifas que abonen los usuarios por la utilización de la obra o por la prestación del servicio a los concesionarios de obras y de servicios conforme a la legislación de contratos del sector público, son prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias.”

I ha considerat prestacions patrimonials de caràcter públic no tributàries aquelles prestacions que siguin exigides coactivament i responguin a fins d’interès general quan aquestes prestacions es portin a terme mitjançant gestió indirecta o mitjançant gestió directa a través de personificacions privades (ens públics o societats mercantils públiques).

No deixa de ser paradoxal que sigui la llei de contractes del sector públic la que acabi modificant tres lleis d’una especial rellevància en l’ordenament jurídic espanyol, com són la llei general tributària, la llei de preus i taxes i la llei d’hisendes locals.

Probablement, amb els canvis normatius introduïts per la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, es posarà fi a la controvèrsia generada durant molts anys sobre la naturalesa jurídica de la “tarifa” de l’aigua (taxa o preu).

Així doncs, el cost del subministrament d’aigua potable que es repercuteix a l’usuari del servei té la consideració de taxa quan la gestió és directa i la porta a terme l’ajuntament o un organisme autònom, mentre que té la consideració de prestació patrimonial pública no tributària quan la gestió és indirecta, o directa però es porta a terme mitjançant personificacions jurídiques privades. En qualsevol cas, sigui quina sigui aquesta configuració legal, ens hi referirem indistintament amb la denominació genèrica de tarifa.

8. Quina és la tarifa del subministrament d’aigua a Catalunya?

Sens perjudici de la naturalesa jurídica de la tarifa de subministrament, analitzarem les tarifes de subministrament d’aigua potable. Abans, però, convé efectuar una petita recapitulació per ubicar exactament el subministrament dins del cicle integral de l’aigua.

• El subministrament d’aigua és una part del cicle de l’aigua. És un servei de titularitat municipal. Es pot prestar en règim de gestió directa o indirecta.

• El subministrament d’aigua es divideix en abastament en alta i abastament en baixa. En un nombre important de municipis no hi ha distinció entre l’abastament en alta i en baixa. En les grans àrees metropolitanes o en les zones on existeix una escassetat de recursos hídrics és habitual que hi hagi dos serveis perfectament diferenciats: abastament en alta i en baixa.

• El cost del subministrament urbà inclou la captació, el transport a potabilitzadora, la potabilització, el transport a dipòsits municipals i el subministrament a l’usuari final.

• En cada municipi el cost del servei és diferent. Així, on existeixi un servei d’abastament en alta, els costos seran majors. I probablement, les tarifes de subministrament més elevades.

• El servei de subministrament sempre està subjecte a l’IVA, amb independència de quina sigui la seva forma de prestació del servei i de si és un preu o una taxa.

• Les tarifes del subministrament són molt heterogènies entre si. Existeixen diferents tipus de tarifes en funció de l’ús (p. ex. domèstic, comercial, industrial etc). I dins de l’àmbit domèstic, la seva estructura també és molt diferent: quotes de servei, mínims de facturació, tarifes socials, preus creixents per blocs de servei, etc. Així doncs, la comparació no és fàcil.

• Finalment, a diferència d’altres regions o estats, a Catalunya, el servei de sanejament no està mai inclòs en la tarifa de subministrament, atès que el servei de sanejament, tot i ser també de titularitat també municipal, es paga íntegrament amb el cànon de l’aigua.

• El cànon de l’aigua és un impost de titularitat de la Generalitat atribuït a l’ACA, el qual, entre altres destinacions del cicle de l’aigua i de la preservació dels ecosistemes aquàtics, finança íntegrament el sanejament de les aigües residuals urbanes.

Per estandarditzar aquesta amalgama de tarifes, l’ACA publica un observatori de preus del subministrament domèstic per volums de consum de 12 m³ al mes. A partir de les dades publicades per l’ACA hem elaborat diferents taules resum, on es constata que existeix una àmplia dispersió en les tarifes de subministrament:

Taula 8_Tarifes per m³

Tarifes en €/m3	Número de municipis		Població
0	16	1,69%	5.846	0,08%
Més de 0 i fins a 0,5	183	19,30%	208.546	2,78%
Més de 0,5 i fins a 1	378	39,87%	2.043.018	27,19%
Més d’1 i fins a 1,5	247	26,06%	2.135.274	28,42%
Més d’1,5 i fins a 2	95	10,02%	3.070.345	40,86%
Més de 2 i fins a 2,5	17	1,79%	33.732	0,45%
Més de 2,5	3	0,32%	15.320	0,20%
Sense dades sobre els preus	9	0,95%	2.045	0,03%
TOTALS	948	100%	7.514.126	100%

De la taula anterior, podem destacar que:

• En 16 municipis l’usuari no paga pel servei de subministrament. Lògicament és el pressupost municipal qui fa front al cost que pugui comportar el servei. És una situació força atípica que només afecta al 0,08% de la població de Catalunya.

• El 96,47% de la població (76% dels municipis) paga un tarifa situada entre 0,5 i 2€/m³.

• Gairebé el 41% de la població se situa a l’interval tarifari “entre 1,5 i 2 €/m³”, sobretot degut a què la tarifa de l’àrea metropolitana de Barcelona es troba situada en aquesta franja.

• En 20 municipis (2,1%), que representen el 0,65% de la població, la tarifa supera els 2 €/m³.

Entre els factors més rellevants en la determinació de les tarifes d’aigua probablement caldria destacar: els costos als quals ha de fer front el servei i la forma de gestió. Malauradament, no existeixen dades que permetin aproximar-nos a un cost del servei de subministrament “tipus”. L’única aproximació que es pot efectuar és diferenciar els municipis que estan connectats a una xarxa d’abastament en alta dels que no ho estan. Lògicament, els municipis connectats a una xarxa d’abastament en alta suportaran un major cost que s’acabarà traslladant a la tarifa.

Taula 9_ Tarifes de subministrament en municipis NO connectats a una xarxa d’abastament en alta

€/m3	Número de municipis		Població
0	16	2,90%	5.846	0,47%
Més de 0 i fins a 0,5	160	29,04%	138.961	11,22%
Més de 0,5 i fins a 1	239	43,38%	823.676	66,48%
Més d’1 i fins a 1,5	104	18,87%	252.517	20,38%
Més d’1,5 i fins a 2	19	3,45%	13.696	1,11%
Més de 2 i fins a 2,5	5	0,91%	2.488	0,20%
Més de 2,5	1	0,18%	161	0,01%
Sense dades	7	1,27%	1.598	0,13%
	551	100%	1.238.943	100%

Taula 10_ Tarifes de subministrament en municipis connectats a una xarxa d’abastament en alta

€/m3	Número de municipis		Població
0	0	0%	0	0%
Més de 0 i fins a 0,5	23	5,79%	69.585	1,11%
Més de 0,5 i fins a 1	139	35,01%	1.219.342	19,43%
Més d’1 i fins a 1,5	143	36,02%	1.882.757	30,00%
Més d’1,5 i fins a 2	76	19,14%	3.056.649	48,71%
Més de 2 i fins a 2,5	12	3,02%	31.244	0,50%
Més de 2,5	2	0,50%	15.159	0,24%
Sense dades sobre els preus	2	0,50%	447	0,01%
	397	100%	6.275.183	100%

De les taules anteriors, podem destacar que:

• Tots els municipis en els quals la tarifa de subministrament és de 0€ no estan connectats a cap xarxa en alta, fet que s’explica perquè estar connectat implica el pagament necessari del servei.

• El 75% de municipis no connectats a una xarxa en alta tenen una tarifa de subministrament igual o menor a 1 €/m³. Per contra, només el 41% dels municipis que estan connectats a una xarxa en alta es troben en aquesta franja tarifària.

• Només el 4,54% de municipis no connectats a xarxes en alta tenen tarifes superiors a 1,5 €/m³, si bé tan sols representen el 0,22% de la població catalana. Per contra, el 22,66% de municipis connectats a xarxes en alta es situen en franges superiors a 1,5 €/m³, però en aquest cas representen el 41,30% de catalans.

• Per tant, es pot concloure que estar connectat a una xarxa en alta suposa una major tarifa de subministrament. Lògicament és el “preu que han d’afrontar” els municipis per la manca de disponibilitat de recursos locals i per la garantia que aporten les xarxes en alta.

Una vegada assolida aquesta conclusió, analitzarem si hi ha algun tipus de relació entre el tipus de gestió i la tarifa de subministrament. Lògicament, diferenciarem els municipis que estan connectats a xarxes d’abastament en alta dels que no ho estan.

Taula 11_ Tipus de gestió en municipis NO connectats a xarxa

€/m3	GESTIÓ DIRECTA				GESTIÓ INDIRECTA				ALTRES
	Número de municipis		Població		Número de municipis		Població		Número de municipis	Població
0	12	3,46%	5.218	1,06%	1	0,51%	159	0,02%	3	469
Entre 0 i 0,5	149	42,94%	109.297	22,17%	11	5,56%	29.664	3,99%
Entre 0,5 i 1	136	39,19%	317.935	64,49%	102	51,52%	504.739	67,86%	1	1.002
Entre 1 i 1,5	32	9,22%	55.774	11,31%	70	35,35%	196.105	26,36%	2	638
Entre 1,5 i 2	7	2,02%	2.641	0,54%	12	6,06%	11.055	1,49%
Entre 2 i 2,5	3	0,86%	379	0,08%	2	1,01%	2.109	0,28%
Més de 2,5	1	0,29%	161	0,03%	0	0%	0%	0%
Sense dades	7	2,02%	1.598	0,32%	0	0%	0%	0%
	347	100%	493.003	100%	198	100%	743.831	100%	6	2.109
									551	1.238.943

De la taula anterior, podem destacar que:

• El 46,40% de municipis no connectats a xarxes en alta amb gestió directa tenen una tarifa de subministrament menor o igual a 0,5 €/m³, mentre que només el 6,07% dels municipis amb sistemes de gestió indirecta es troben en aquesta franja tarifària.

• El 12,39% de municipis no connectats a xarxes en alta amb gestió directa tenen una tarifa de més d’1 €/m³, mentre que el 42,42% dels municipis amb sistemes de gestió indirecta es troben en aquesta franja tarifària.

• Per tant, es pot concloure que els ciutadans dels municipis no connectats a xarxes d’abastament en alta amb sistemes de gestió indirecta han de fer front a tarifes de subministrament més altes que els dels municipis amb sistemes de gestió directa.

Taula 12_ Tipus de gestió en municipis connectats a una xarxa d’abastament en alta

€/m3	GESTIÓ DIRECTA				GESTIÓ INDIRECTA
	Número de municipis		Població		Número de municipis		Població
Entre 0 i 0,5	18	12,68%	30.081	3,77%	5	1,96%	39.504	0,72%
Entre 0,5 i 1	64	45,07%	281.726	35,31%	75	29,41%	937.616	17,12%
Entre 1 i 1,5	44	30,99%	456.669	57,24%	99	38,82%	1.426.088	26,04%
Entre 1,5 i 2	12	8,45%	27.025	3,39%	64	25,10%	3.029.624	55,31%
Entre 2 i 2,5	2	1,41%	1.827	0,23%	10	3,92%	29.417	0,54%
Més de 2,5	0	0%	0	0%	2	0,78%	15.159	0,28%
Sense dades	2	1,41%	447	0,06%	0	0%	0	0%
	142	100%	797.775	100%	255	100%	5.477.408	100%
							397	6.275.183

De la taula anterior, podem destacar que:

• El 12,68% de municipis connectats a xarxes en alta amb gestió directa tenen una tarifa de subministrament menor o igual a 0,5 €/m³, mentre que l’1,96% dels municipis amb sistemes de gestió indirecta es troben en aquesta franja tarifària.

• El 40,85% de municipis connectats a xarxes en alta amb gestió directa tenen una tarifa de més d’1 €/m³, mentre que el 68,62% dels municipis amb sistemes de gestió indirecta es troben en aquesta franja tarifària.

• Per tant, també es pot concloure que els ciutadans dels municipis connectats a xarxes d’abastament en alta amb sistemes de gestió indirecta han de fer front a tarifes de subministrament més altes que els dels municipis amb sistemes de gestió directa.

D’acord amb les dades anteriors podríem arribar a la conclusió general que la tarifa de subministrament d’aigua potable és més elevada quan el servei es presta mitjançant formes de gestió indirecta (empreses concessionàries, empreses mixtes, etc.) que quan es presta mitjançant formes de gestió directa (ajuntaments, empreses públiques, etc). Les dades analitzades sembla que permeten arribar a aquesta conclusió, però no seria una conclusió prou rigorosa sense efectuar una anàlisi més exhaustiva i detallada, exercici que depassa les possibilitats d’aquest treball. Tot i així, sí que val la pena esmentar breument alguns aspectes que també poden incidir en aquests resultats: grandària del municipi, l’existència de cànons concessionals, les subvencions d’altres administracions a la construcció d’infraestructures, etc.

• Grandària del municipi: és evident que a mesura que un municipi creix, el cost del servei també creix en termes absoluts. Ara bé, aquest major cost del servei pot repartir-se entre un major nombre d’usuaris del servei i, per tant, la tarifa (€/m³) no hauria de presentar diferències significatives per aquest fet.

• Cànons concessionals. Quan un ajuntament decideix prestar el servei de forma indirecta no és estrany que en la licitació l’ajuntament estableixi un “cànon concessional”. Lògicament aquest cànon repercutirà en la tarifa de subministrament. Quina lògica i finalitat té aquest cànon? Concessionar un servei de subministrament d’aigua potable suposa posar a disposició d’un concessionari un conjunt d’infraestructures preexistents. Aquestes infraestructures han estat sufragades pel municipi. Si en el moment en què es decideix portar a terme la concessió del servei, l’ajuntament té un deute que és conseqüència de la construcció d’aquestes infraestructures, el cànon concessional està plenament justificat per poder fer front al deute. Per contra, si el cànon concessional no té aquesta finalitat implicaria que l’ajuntament està “gravant” injustificadament la tarifa de l’aigua.

• Aportacions amb càrrec a pressupostos del cost de construcció d’infraestructures. Sovint les infraestructures que un ajuntament posa a disposició del concessionari per a la prestació del servei no han estat sufragades pel pressupost ordinari de l’ajuntament, sinó que tenen el seu origen en subvencions d’administracions d’àmbit superior, com diputacions, la Generalitat a través del pla únic d’obres i serveis o de l’Agència Catalana de l’Aigua. Per tant, probablement la part subvencionada d’aquests infraestructures no es traslladarà en la tarifa.

Cada forma de gestió té uns avantatges i uns inconvenients. I en cada cas caldria efectuar un estudi dels pros i contres a l’hora d’optar per un determinat sistema. Hi ha factors tècnics a considerar però també polítics. Lògicament, elecció del sistema de gestió correspon als legítims representants dels ciutadans de cada municipi, o fins i tot als propis ciutadans. Ara bé, l’elecció d’un model de gestió indirecte per part d’un consistori no pot segrestar aquest debat de la ciutadania durant molts mandats municipals i l’eventual reversió de la decisió. Òbviament, la seguretat jurídica de qualsevol servei requereix que els contractes s’hagin de respectar i complir, però un contracte tampoc hauria de poder condicionar el model de gestió més enllà d’un nombre molt limitat de mandats. I, especialment, quan estem referint-nos a un servei tan bàsic com el subministrament d’aigua.

9. La regulació de les tarifes del subministrament d’aigua

Fins aquí hem analitzat les competències en el subministrament d’aigua potable, les formes de gestió i les tarifes que s’apliquen per aquest servei. Però qui i com es regulen les tarifes?

En qualsevol servei públic, el titular de la competència ha d’establir les condicions de servei, sens perjudici que existeix normativa d’àmbit superior que sempre s’ha de complir (pex Real Decreto 140/2003, de7 de febrero, por el que se establecen los criterios sanitarios de lacalidad del agua de consumo humano). La tarifa de subministrament no deixa de ser un element més que queda regulada dins del servei i que ha d’aprovar l’ajuntament.

Certament, però, per l’opinió pública sovint resulta difícil d’entendre per què, en funció del municipi, un ciutadà ha de fer front a unes tarifes pel subministrament d’aigua tant diferents per un servei tan bàsic i essencial com el subministrament d’aigua potable. No es tracta de posar en qüestió les competències que tenen atribuïdes els municipis, sinó de posar sobre la taula la nova realitat que ens acompanya. L’aigua ha deixat de ser un recurs exclusivament local com ho podia ser antigament i ha entrat a formar part d’una dimensió més àmplia i global. Al seu torn, també comença a existir un ampli consens que el subministrament d’aigua domiciliari ha de ser un dret de ciutadania que hauria d’estar garantit, amb independència de la seva renda. És evident que aquesta nova dimensió va més enllà de l’estricte marc municipal i, per tant, potser convindria plantejar aquest debat.

Ens limitarem però a exposar com es porta a terme la regulació de les tarifes de subministrament d’aigua a Catalunya. A banda del paper regulador dels ajuntaments, com a titulars del servei, a Catalunya hi ha dos organismes que tenen funcions en l’àmbit de la regulació de les tarifes de subministrament:

• L’Agència Catalana de l’Aigua, en l’àmbit de l’abastament en alta (xarxes supramunicipals d’abastament en alta).

• I la Comissió de Preus de Catalunya, en l’àmbit de l’abastament en baixa (distribució domiciliària).

Regulació de les tarifes de subministrament

L’article 3.3 del Decret Legislatiu 3/2003, de 4 de novembre, pel qual s'aprova el Text refós de la legislació en matèria d'aigües de Catalunya estableix:

“(...) les administracions titulars dels serveis d’abastament i sanejament han de tenir present el principi de recuperació dels costos dels serveis relacionats amb l’aigua.

A aquests efectes, l’Agència Catalana de l’Aigua ha de dictar les recomanacions relatives a les fórmules per al compliment de les exigències derivades d’aquests principis, mitjançant l’establiment de criteris que, intensificant la progresivitat, promoguin l’ús eficient del recurs, i ha de fixar, d’acord amb les seves competències, els conceptes repercutibles, fixos i variables, i també qualsevol altre element que permeti una facturació adequada en tot el territori, sens perjudici de l’autonomia dels ens locals per a la fixació de les tarifes.

Així mateix, l’article 4 d’aquest mateix text estableix, com a competència de la Generalitat:

o) La determinació dels criteris bàsics de tarifació del cicle integral de l’aigua amb relació als conceptes repercutibles, fixos i variables, i els altres elements que permetin una facturació adequada en el territori, i també llur control, sens perjudici de la facultat dels ens locals de fixar les tarifes dels serveis d’abastament i sanejament.

Malgrat aquests preceptes legals, el DL 3/2003 no acaba de recollir el que seria pròpiament el sistema de regulació de preus, sinó més aviat el reconeixement d’una potestat a favor de la Generalitat de la possibilitat d’establir uns criteris i principis que no sembla que puguin tenir un caràcter imperatiu, sinó que semblen quedar-se en l’àmbit de meres recomanacions.

Tarifes d’abastament en alta

L’article Article 8 del DL 3/2003 delimita les competències de l’Agència Catalana de l’Aigua. Concretament l’article 8.2.l estableix com a competència de l’ACA:

l) L’ordenació dels serveis d’abastament en alta, que inclou l’aprovació de les corresponents tarifes, i de sanejament.

I l’article 31.3 d’aquest mateix text estableix:

L’Agència Catalana de l’Aigua, en l’exercici de les seves competències en matèria d’ordenació dels serveis d’abastament en alta, proposa al Govern regular les condicions de prestació d’aquests serveis i fixar-ne les tarifes corresponents. Correspon al Consell d’Administració de l’Agència Catalana de l’Aigua aprovar les tarifes del servei d’abastament en alta.

Aquesta competència fou atribuïda a l’ACA mitjançant la Llei 2/2014, del 27 de gener, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic. Fins aleshores, la Comissió de Preus de Catalunya havia tingut atribuïda aquesta competència.

• Tarifes d’abastament en baixa

Sense entrar a efectuar un recorregut històric del que han estat les comissions de preus en el nostre país, sí que hem de recordar que aquests organismes es van crear i desenvolupar per establir uns preus màxims sobre determinats béns i serveis bàsics, ja sigui per impedir situacions abusives o d’escassetat o per incidir en el control de la inflació. A Catalunya, mitjançant el Real Decreto 1366/1978 de 23 de juny es van traspassar les competències en matèria de comerç de l’Administració General de l’Estat a la Generalitat de Catalunya. I mitjançant aquest decret es van traspassar a la Comissió de Preus de la Generalitat les facultats reconegudes a les comissions provincials de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona. Aquestes comissions provincials estaven regulades pel Real Decreto 2695/1977, de 28 d’octubre sobre normativa en matèria de preus, el qual establia, entre d’altres, el subministrament d’aigua a poblacions com a preu subjecte a autorització provincial.

Aquesta comissió ha anat experimentat diverses vicissituds i actualment la seva finalitat i composició està regulada mitjançant el Decret 121/2014, de 26 d’agost de la Comissió de Preus de Catalunya (CPC). L’article 1 d’aquest decret estableix:

Finalitat

La Comissió de Preus de Catalunya és un òrgan col·legiat que té per finalitat l’exercici de les funcions d’intervenció en relació a l’aprovació i la modificació dels preus dels subministraments d’aigua, transport urbà de viatgers, companyies ferroviàries d’àmbit autonòmic o de les tarifes dels béns i serveis subjectes al règim d’autorització i de comunicació administrativa d’àmbit autonòmic.

El pas del temps i l’evolució econòmica i social del país ha comportat que la llista de béns i serveis amb preu regulat s’anés reduint considerablement. Tanmateix, en el cas del subministrament de l’aigua, la CPC ha continuat tenint la competència per a l’aprovació del preu del subministrament de l’aigua. Certament, aquesta és una atribució competencial que com a mínim resulta estranya en la mesura que el subministrament urbà d’aigua és una competència exclusiva i obligatòria de l’administració local i, per tant, semblaria que haurien de ser els plens municipals els que haurien d’aprovar les tarifes de subministrament, sense que haguessin de menester cap altra tutela.

Arribats a aquest punt, es podria pensar que la finalitat de la CPC en matèria de tarifes de l’aigua és per una voluntat de tutela de l’administració de la Generalitat a les administracions locals, sovint massa petites i amb pocs mitjans o mancades d’expertesa en la matèria, davant del poder de les empreses subministradores d’aigua. Tot i ser una visió excessivament paternalista, i que en certa manera no deixa de posar en dubte les competències municipals, la intervenció de la CPC en l’aprovació de les tarifes d’aigua podria tenir algun sentit. Tanmateix, si analitzem el procediment establert per l’autorització de preus de l’aigua per part de la CPC, probablement acabarem arribant a la conclusió que aquesta pretesa voluntat de protecció i tutela queda totalment desvirtuada pel procediment establert per la pròpia CPC en l’aprovació de les tarifes de subministrament d’aigua potable, regulat pel Decret 149/1988, de 28 d'abril, sobre el règim procedimental dels preus autoritzats i comunicats .

Tal com hem vist en apartats anteriors, les tarifes de subministrament d’aigua poden instrumentar-se com a preus (actualment prestacions patrimonials de caràcter públic no tributàries) o com a taxes. Lògicament, pel ciutadà, en tant que usuari del servei, li resulta indiferent si la tarifa de subministrament de l’aigua és una taxa o un preu. Ara bé, el procés d’aprovació de les tarifes és substancialment diferent en funció de la seva configuració jurídica. Mentre que la taxa només l’aprova l’ajuntament, el preu l’ha d’aprovar l’ajuntament i la CPC. En realitat, però, veurem que pot no ser així.

L’esmentat Decret 149/1988 estableix que la sol·licitud d’autorització de l’aprovació de preus del subministrament d’aigua s’iniciarà per qui realitzi el servei davant de la corporació local. En principi, ha de ser la corporació local qui trameti a la CPC l’esmentada sol·licitud, juntament amb l’informe del ple. S’estableix un termini màxim de 30 dies per l’aprovació del ple municipal. Transcorregut aquest període sense que l’administració local s’hi hagi pronunciat, l’operador es podrà adreçar a la CPC, només acreditant que ha presentat aquesta petició davant de la corporació local sense que hagi obtingut resposta. Per tant, el silenci administratiu juga a favor de l’operador. I pel que fa l’aprovació de la CPC, aquesta disposa de 3 mesos per a la seva aprovació. Ara bé, transcorreguts els tres mesos, el sentit del silenci torna a ser en favor de l’operador.

Així doncs, podria arribar-se a una situació tan paradoxal, com seria que un operador del servei fixés les tarifes sense que ni el ple municipal, ni la CPC haguessin autoritzat les tarifes de subministrament d’aigua. Lògicament, aquesta situació només es podria produir per la no intervenció de les administracions corresponents i pel sentit favorable dels silencis administratius a favor de l’operador. Òbviament, és una situació extrema però que la pròpia normativa no hauria de permetre que es pogués produir. Així doncs, sembla que el marc normatiu està més enfocat a protegir els interessos corporatius dels operadors que l’interès general del propi servei públic.

A banda d’aquest cas extrem, possible tot i que probablement inusual, l’actual normativa tampoc incentiva l’adequada regulació. Per una banda, el sistema no incentiva a una actuació responsable del titular del servei en l’exercici de les seves competències. I per altra banda, el sistema pot crear un conflicte entre el titular del servei i la CPC. Així, davant d’eventuals increments sol·licitats per l’operador, no seria estrany que el municipi s’inhibís de prendre cap decisió al respecte i deixés aquesta decisió a mans de la comissió de preus. I per contra, si un determinat ajuntament (els electes municipals) ha adoptat una determinada decisió sobre les tarifes de subministrament, i per tant sobre un servei públic de la seva competència, caldria preguntar-se si és legítim que un òrgan tècnic, sense cap legitimitat democràtica, contravingui la decisió adoptada pels electes municipals.

Probablement, el funcionament de les actuals comissions de preus es veuran profundament afectades per la Disposición final duodécima de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público que ha portat a terme la Modificación del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que estableix:

“ (...) las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado ( referint-se a les prestaciones patrimoniales de carácter público) se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.»

Segons es desprèn d’aquest redactat, les comissions de preus deixaran de tenir la darrera paraula en el procés d’aprovació de les tarifes d’aigua i es limitaran a emetre un informe dins del procediment que ha de portar a terme l’ajuntament per l’aprovació de les tarifes de subministrament quan aquesta no tingui la configuració de taxa. En qualsevol cas, l’ aprovació final de la tarifa correspondrà a l’ajuntament.

No obstant això, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público va entrar en vigor el 10 de març de 2018, i serà quan hagin transcorregut uns mesos quan podrem començar a veure si l’estranya funció que venia a complir la CPC en l’aprovació dels preus del subministrament d’aigua ha quedat corregida.

Podríem concloure que la CPC en matèria d’aigua deixarà de tenir sentit? És evident que el funcionament actual deixarà de tenir sentit amb l’entrada en vigor d’aquesta nova normativa. Però aquesta normativa no fa altra cosa que corregir quelcom que de per si ja havia quedat força en qüestió. Ara bé, això vol dir que no ha d’existir un òrgan regulador en matèria del subministrament d’aigua a Catalunya? Probablement, un òrgan regulador podria ser de gran utilitat en l’àmbit del subministrament d’aigua. Entre altres, podria tenir les funcions següents:

• Publicació d’informació sistematitzada i estadística no només del subministrament d’aigua, sinó de tot el cicle integral de l’aigua. Aquesta informació podria referir-se a dades tècniques dels diferents serveis que configuren el cicle de l’aigua, dades econòmiques i dades administratives.

• Establiment de criteris o recomanacions per la fixació de tarifes.

• Emissió d’informes en cas de conflicte entre operador i titular del servei.

• Assessorament en la confecció de plecs de licitació del servei d’abastament

Probablement, el debat sobre les funcions actuals de les comissions de preus en matèria del subministrament d’aigua i l’eventual creació d’un òrgan regulador i les seves funcions no trigarà gaire a prendre rellevància.

10. Consideracions finals

Podríem finalitzar aquest treball efectuant un resum de les principals idees que s’han destacat en els apartats precedents. Segurament seria la forma més útil d’acabar-lo. I amb una lectura ràpida i fàcil, el lector podria fer-se una idea dels aspectes més rellevants del servei de subministrament d’aigua a Catalunya. Però seria desvirtuar la seva veritable finalitat, que no és altra que introduir elements de reflexió i debat.

El subministrament d’aigua potable no només és un servei públic essencial per a la vida de les persones i el seu benestar, sinó també per la competitivitat de les diferents activitats econòmiques que es desenvolupen en l’àmbit urbà. El subministrament d’aigua és un servei que és una part del cicle integral de l’aigua, però que al seu torn és la seva essència. Un servei que es basa en un recurs, l’aigua, que ens proporciona la natura, però al seu torn és un recurs molt vulnerable i mal distribuït. Un recurs que tots tenim l’obligació de preservar i els poders públics administrar preservant l’interès general. Un recurs que, cada vegada més, deixa de ser d’àmbit estrictament local i que adquireix una dimensió més global dins d’un àmbit territorial més ampli. Un servei que és preexistent a la seva configuració legal com a servei públic. Un servei al que tot ciutadà hauria de tenir accés amb independència de la seva condició social. Un servei que es presta en règim de monopoli, en el que existeixen una multiplicitat de tarifes no sempre del tot justificades i probablement poc comprensibles per la ciutadania. Un servei en el que conflueixen interessos molt divergents entre sí que cal compatibilitzar. Un servei amb múltiples formes de gestió, cadascuna amb avantatges i inconvenients, en els que incideixen aspectes tant tècnics com ideològics. Un servei molt regulat, però no sempre precisament regulat de forma eficient i efectiva.

El subministrament d’aigua a les poblacions probablement és una de les activitats econòmiques més antigues de la humanitat, que es remunta en el temps quan les comunitats humanes es van assentar en nuclis estables i aquests van anar creixent. Una activitat que sens dubte mai desapareixerà del context urbà. En definitiva, una activitat que en el nostre país està configurada com un servei públic, en el que la ràpida evolució econòmica, social, ambiental i els reptes que planteja obliga a emprendre un seriós debat sobre els possibles models de futur. I en els models de futur no només han de tenir veu tècnics o polítics, sinó el conjunt de la ciutadania. Però per tal que siguin els ciutadans els que puguin veritablement decidir els models de gestió, és imprescindible disposar d’informació fiable i la màxima transparència tant de les administracions públiques com dels propis sectors implicats.

11. Referències bibliogràfiques

Observatori del preu de l’aigua a Catalunya

http://aca-web.gencat.cat/aca/appmanager/aca/aca?_nfpb=true&_pageLabel=P53800127681436466990579

Tarifes en alta

http://aca-web.gencat.cat/aca/appmanager/aca/aca?_nfpb=true&_pageLabel=P54000140131436518547965

La factura de l'aigua

http://aca-web.gencat.cat/aca/appmanager/aca/aca?_nfpb=true&_pageLabel=P54000240131436518669343

1 Totes les taules han estat elaborades amb dades obtingudes de l’Agència Catalana de l’Aigua juntament amb elaboracions pròpies.