Les funcions de regulació i supervisió del Banc d’Espanya: el seu paper en la crisi bancaria

== LA FUNCIÓ DE REGULACIÓ I SUPERVISIÓ DEL BANC D'ESPANYA: EL SEU PAPER EN LA CRISI BANCARIA ==

Adolf Todó *

==I.INTRODUCCIÓ.==

La crisi financera a Espanya iniciada, formalment, l'any 2008 ha tingut unes conseqüències extremadament dures per al conjunt de l'economia de l'Estat espanyol. Han desaparegut quasi el 80% de les entitats financeres, passant de 50 a 13; el cost estimat del rescat bancari serà aproximadament de 90.000 milions d'euros -tenint en compte els recursos públics aportats pel Frob (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria) per capitalitzar algunes entitats financeres i a la Sareb (Sociedad de Gestion de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria), però també els recursos privats aportats pel Fons de Garantia de Dipòsits. A més, la crisi va produir, en el seu pitjor moment, la pèrdua de quasi 2,5 milions de llocs de treball. Una crisi de conseqüències devastadores per a l'economia real, molt més greus que les de l'anterior crisi bancaria del 1992-1995 i probablement també més greus que les de la crisi bancaria del 1977-1985 que també va ser molt dura i en la que van desaparèixer 58 entitats financeres.

És evident que una crisi d'aquestes dimensions no pot tenir ni una sola causa ni un sol responsable.

L'objectiu d'aquesta contribució és analitzar les principals causes d'aquesta crisi financera, que va propiciar una enorme crisi en l'economia real productiva i preguntar-se quin va ser el paper del Regulador – el Banco de España (BdE)- en tot aquest procés, dins del marc de les seves atribucions reguladores i de supervisió que tenia conferides. Una cosa voldria avançar des d'un bon principi: el BdE ha estat un actor molt important en tot aquest procés i li toca assumir una part no menor de responsabilitat però és evident -almenys per a mi- que no és l'únic culpable, ni tan sols el més destacat.

==II. BREU DESCRIPCIÓ DE LES FUNCIONS DEL BdE.==

L'1 de gener de 1999 s'inicia la tercera fase de la Unió Econòmica i Monetària (UEM) i això va suposar la redefinició d'algunes de les funcions que fins aleshores havien exercit els Bancs Centrals de la zona euro.

En el cas d'Espanya es va haver de modificar la " La Ley de Autonomía del Banco de España" per tal de poder recollir la potestat del Banco Central Europeu (BCE) en la definició de la política monetària de la zona euro i les seves facultats en la política de tipus de canvi.

Així doncs, a partir de l'1 de gener de 1999 e BdE passa a veure restringides les seves funcions pràcticament a:

Promoure el bon funcionament i l'estabilitat del sistema financer d'Espanya.

Supervisar la solvència i el compliment de la normativa.

Elaborar i publicar estadístiques i assessorar el govern de la nació.

A causa de la profunditat i la durada de la crisi financera, a partir de novembre del 2014, amb l'entrada en vigor del Mecanisme Únic de Supervisió (MUS), un dels pilars de la Unió Bancaria Europea, la funció de supervisió de la gran majoria d'entitats financeres del Estat Espanyol (i de tots els estats de la zona euro) passa a mans del BCE. Amb aquest pas, les funcions supervisores del BdE es van veure molt disminuïdes en favor del BCE, la qual cosa obria a potencials problemes d'"Agència", entre el "Principal" (El BCE) i "l'Agent" (el BdE), que en la meva opinió no s'han materialitzat, encara que és del tot innegable que aquest nou paradigma de supervisió ha provocat no poques tensions en les relacions de funcionament operatiu entre les dues entitats.

==III. CAUSES PRINCIPALS DE LA CRISI FINANCERA A ESPANYA==

De causes n'hi ha moltes però es poden acabar resumint en una: la bombolla creditícia generada en el llarg període que va des de l'any 1996 fins al 2008. Bombolla que, com totes les bombolles, havia d'acabar esclatant per produir la que, probablement, ha estat la pitjor crisi financera dels últims 50 anys.

L'acord de Madrid del 15 de desembre de 1995 per crear l'euro va implicar una davallada forta i continuada dels tipus d'interès a Espanya. Així per exemple, l'Euribor a 12 mesos va passar del 9% a finals del 1995 a només al 3% l'any 1999. Amb nivells de tipus d'interès cada cop més baixos -fins al punt de ser negatius en termes reals en algun moment- el que era "racional", des del punt de vista de la demanda de crèdit, era endeutar-se fortament. Per la part de l'oferta, cal dir que "els mercats", sobretot els europeus, van inundar de liquiditat l'economia espanyola, en un procés d'exuberància irracional (fent servir les paraules del veterà expresident de la FED, d'Alan Greespan) que va provocar que fins i tot, durant dos o tres mesos del 2004, la prima de risc del deute espanyol fos més baixa que la del deute alemany. Tot això va provocar que els bancs i caixes espanyols poguessin créixer la massa creditícia del país molt per sobre de la capacitat d'estalvi del país. Inevitablement, aquest procés va provocar un deute exterior net tan alt, que encara avui és proper al 100% del PIB. Aquest deute exterior tan alt va ser, i encara és, una "restricció”, una fragilitat, molt important pel creixement futur, sostenible a mitjà i llarg termini, de l'economia real del nostre país. Ho és perquè ens fa molt vulnerables a eventuals "sudden stops" dels mercats financers, provocats per fets que no controlem com a país, com va passar en el cas de la crisi de les hipoteques "subprime", crisi que va provocar un tancament dels mercats i l'inici de la crisi financera que estem analitzant.

Tot plegat va portar a un creixement del crèdit absolutament insostenible en el temps. Així doncs, en el període que va del 1996 fins al 2008, el crèdit va créixer a unes taxes espectaculars del 15,5% anual de mitjana, gairebé el doble de la mitjana històrica, que havia estat del 8,5% anual. Històricament, el crèdit havia tingut un creixement del 2,5% per sobre del PIB nominal i durant el període 1996-2008 va créixer un 8,3% per sobre el creixement del PIB nominal, que va ser d'un 7,2% anual. Una hora o altra aquesta bombolla havia d'esclatar.

Per tant, com deia al principi d'aquest apartat, si volem ser radicals en l'anàlisi -és a dir, si volem anar a l'arrel – hem de dir que la raó d'aquesta última crisi financera -com de fet de totes les que hi ha hagut al llarg de la història moderna- ha està l'aparició d'una bombolla creditícia, acompanyada per un relaxament en els estàndards de la qualitat de risc i, tot això, emmarcat en l'existència d'una sèrie de factors que fan que el sistema financer tingui un comportament procíclic. Quines són les principals raons que propicien aquest comportament procíclic? N'hi ha moltes (1) però segurament que les més importants són aquelles que són inherents al mateix negoci bancari. Entre elles destacaria la competència entre entitats per guanyar quota de mercat a través de l'Increment del volum de crèdit atorgat (sobretot en un entorn de tipus d'interès -i per tant de marges financers- molt baixos), i les dificultats per gestionar els riscos de forma adequada al llarg del cicle econòmic. Al llarg d'aquells anys de creació de la bombolla creditícia es van començar a utilitzar de forma massiva uns models economètrics sofisticats per l'anàlisi i la concessió de riscos. Aquests models, no sempre funcionaven amb la capacitat predictiva adequada, però el pitjor de tot, és que van fer que molts dels professionals de la banca perdessin amb molta rapidesa la "cultura del risc". Sabien fer funcionar models sofisticats però havien perdut "l'ofici i l'olfacte" imprescindible per fer bé la seva feina. Sabien "fer integrals" però s'havien oblidat de la base, és a dir de "sumar". Si se'm permet una anècdota personal, recordo que quan vaig començar a treballar al Banc Sabadell a finals dels anys 80 del segle passat i acabat de tornar dels Estats Units amb el meu doctorat sota el braç, el Sr. Joan Oliu, en aquells moments director general del Banc, em va dir: "Vostè no està aquí per assumir riscos sinó per intermediar recursos financers i no s'oblidi mai d'una cosa: aquest negoci es basa a tenir por cada cop que faci un crèdit!!". Quanta raó tenia: en la crisi quasi tothom va perdre la por! Dit tot això, no estic gaire segur que el sector hagi après la lliçó del tot: avui les polítiques comercials de les entitats financeres tornen a prioritzar el creixement de crèdit de forma molt decidida. No és un bon senyal. Esperem que això no sigui l'inici d'una nova bombolla creditícia.

També, encara que pugui semblar contraintuïtiu -i fins i tot frustrant- alguns elements reguladors també han contribuït a incrementar el comportament procíclic del sector financer. Per exemple, la regulació existent durant els anys en què es van crear les condicions que van fer esclatar la crisi, era una regulació bàsicament "micro prudencial" (destinada a controlar i millorar la qualitat dels riscos individuals assumits per cada entitat) i es van dedicar pocs esforços als aspectes sistèmics (la regulació "macro prudencial") infravalorant la generació dels riscos de caràcter sistèmic.

Aquest Increment del crèdit va tenir un efecte doblement perniciós: el país va quedar molt endeutat i l'assignació de recursos, derivada d'aquest endeutament, va ser molt ineficient. És a dir, la majoria d'aquest endeutament va anar destinat al sector immobiliari (als anys 2005-2007 a Espanya es va iniciar la construcció de més habitatges que a França, Alemanya i Anglaterra juntes) i no a altres sectors productius de l'economia amb més valor afegit. Però això no va ser responsabilitat del BdE que des del 1999 ja no tenia atribucions per dissenyar la política monetària i molt menys la política industrial del nostre país.

==IV. EL PAPER DEL BdE EN EL PERÍODE DE CREACIÓ DE LA BOMBOLLA==

Arribats a aquest punt ens hem de preguntar:

1). Què va fer el BdE per frenar la bombolla creditícia i immobiliària? Ras i curt, la resposta és: No Gaire.

2). Podia haver fet més? La resposta és: Segur que Sí.

3). Si hagués fet més, els altres actors socials i econòmics, polítics i administracions, empreses, famílies, etc.; ho hagueren acceptat de bon grat o, almenys, amb resignació? La resposta és: Molt probablement, No.

Anem per parts sobre cada un d'aquest punt.

1). Què va fer el BdE per frenar la bombolla?

El juliol del 2000 a la vista de com estava creixent el crèdit i malgrat la bonança econòmica del moment, el governador del BdE Luis Ángel Rojo va posar en marxa unes noves provisions que es van anomenar "Provisiones Contracíclicas o Estadísticas", addicionals a les provisions específiques i genèriques ja existents. Aquestes noves provisions, pretenien cobrir el risc latent d'impagament en aquells crèdits que encara no mostraven cap risc de deteriorament (2). Aquestes noves provisions van ser molt criticades per part del sector financer espanyol (3). L'argument era que aquestes noves provisions disminuirien els beneficis i que això posaria en desavantatge la banca nacional enfront de la competició de la banca estrangera. Hisenda tampoc hi va ajudar gaire perquè aquestes noves provisions no eren fiscalment deduïbles. El fet és que aquestes noves provisions havien acumulat 26.000 milions d'euros quan va canviar el cicle a finals del 2007, una quantitat important però que va resultar del tot insuficient a causa de la durada i la profunditat que va acabar tenint la crisi. El mateix Ángel Rojo, quan ja no era governador del BdE, deia en unes declaracions recollides pel diari Cinco Días del dia 15 de juliol del 2009 que "los bancos españoles hicieron todo tipo de disparates, aún con este modelo". És a dir, el propi "pare de la criatura" deia anys després, un cop ja havia esclatat la bombolla, que la mesura havia estat del tot insuficient. Més enllà d'aquesta mesura, el BdE no va posar en marxa cap altra mesura destinada a frenar el creixement del crèdit.

2). Podia haver fet més el BdE?

Vist des d'avui, tots estarem d'acord que la resposta hauria de ser que Sí. De fet, en les compareixences que diferents responsables del BdE en aquella època han fet davant de la comissió del Congrés que analitza les causes de la crisi bancaria, ho admeten obertament. Encara que també diuen, amb raó, que ja no tenien a la seva mà les eines per tirar endavant mesures dràstiques per frenar el creixement del crèdit, com per exemple controlar aquest increment posant límits a cada entitat financera. És obvi que alguna cosa més del que es va fer, es podia haver fet. Per exemple, controlar molt més les societats de taxació per assegurar que les valoracions dels immobles fossin més prudents i ajustades a la realitat.

3). Si el BdE hagués fet més per frenar el creixement creditici, les mesures preses haurien estat ben rebudes pels agents econòmics, polítics i socials?

La meva resposta és clarament que No. Ja hem vist que les provisions contra cícliques van ser molt criticades pel mateix sector bancari. Si s'haguessin posat límits estrictes al creixement del crèdit, el conjunt de la Societat (començant pels mateixos polítics que ara semblen buscar culpables de la crisi sense fer cap mena d'autocrítica sobre quin va ser el seu paper en aquell període) hauria criticat durament que el BdE hagués frenat un creixement (i per tant, una "festa") que en aquells moments semblava virtuós i inacabable. Primer va ser el "España va bien" d'Aznar l'any 1997 i finalment "el sistema financiero español es seguramente el más sólido del mundo" de Zapatero de l'any 2008. I entremig "l'alegria" de tots plegats!

==V. EL PAPER DEL BdE EN ELS ANYS DE LA CRISI.==

Malgrat que l'Asociación de Inspectores del BdE ja va alertar l'any 2006, en època de governador Jaime Caruana, de la creació d'una bombolla creditícia i immobiliària, la realitat és que el BdE, com a institució, no va fer gaire més del que ja hem vist. És a dir, poca cosa.

De fet, quan a la segona meitat de l'any 2007 es va fer evident el problema de les hipoteques "subprime" als Estats Units i això provoca els tancaments dels mercats financers, el BdE veu el problema com un problema de liquiditat (que realment era un problema important atès el nivell de palanquejament de les entitats financeres espanyoles) però no com un problema de solvència. No es varen adonar que, a diferència de la banca americana que havien tret fora del seu balanç les hipoteques "subprime" (tòxiques), les nostres institucions financeres tenien muntanyes d'hipoteques (potencialment tòxiques) dins dels seus balanços. Per poc que l'economia empitjorés i l'atur incrementés, aquells actius es deteriorarien molt ràpidament i la pretensa solidesa del sistema financer Espanyol trontollaria. No ho va veure el BdE i no ho volia veure ningú!

La caiguda de Lehman Brothers el 15 de setembre de 2008 va encendre les alarmes d'alguns. Entre ells, alguns membres significatius del BdE. Malgrat que alguns responsables del BdE començen en estar convençuts que el que tenien al davant era una crisi de solvència de proporcions importants, la realitat és que no es va fer res significatiu per entomar el problema amb determinació. Algunes veus, poques, a finals del 2008 van començar a suggerir dues coses: per una banda, la creació d'un "Banc dolent", seguint el model Suec de principis dels anys 90 del segle passat i, en paral·lel, la injecció de recursos públics per capitalitzar algunes entitats financeres. En aquells moments les finances públiques estaven molt sanejades i hi havia "espai pressupostari" per poder tirar endavant aquestes dues mesures. De fet, l'any 2008, el deute públic només representava el 39,5% del PIB. Però va mancar coratge, sobretot polític, per fer-ho i el BdE no es va saber imposar al president Zapatero, obsessionat per no generar dèficit públic. De fet, en la compareixença del Sr. Miguel Ángel Fernández Ordóñez governador del BdE en aquells moments, al Congrés dels diputats el dia 7 de novembre del 2017, va dir que el retard en injectar recursos públics a les entitats financeres "multiplicó y retrasó el trabajo de reestructuración". La realitat va ser aquesta: la falta de coratge polític (i la pèrdua progressiva de poder i autonomia del BdE davant en enfront del poder polític) va retardar la solució de la crisi i va acabar provocant que aquesta crisi costés molts més recursos públics. En canvi a Europa, països com França, Alemanya, Holanda, Anglaterra - per no parlar dels Estats Units-; ja l'any 2008 van capitalitzar alguns dels seus bancs pràcticament de la nit al dia amb un nivell d'èxit bastant notable. El cas del ING n'és un cas paradigmàtic.

Però la realitat és tossuda i el juny del 2009 es va crear el FROB (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria) amb l'objectiu de capitalitzar algunes entitats financeres, molt singularment Caixes d'Estalvis que, a causa de la seva estructura organitzativa, no podien anar als mercats a captar capital. Una condició imposada pel FROB per rebre recursos públics era que les entitats beneficiades es fusionessin. L'objectiu perseguit pel BdE (en aquells moments el lideratge de FROB estava en mans del BdE) era doble: reduir la capacitat instal·lada del sector financer i, en paral·lel, intentar resoldre el problema de solvència, cada cop més evident, d'algunes entitats. Des pde la política però, encara ningú semblava estar convençut de la veritable magnitud de la crisi. Així, el maig del 2009, un mes abans de la creació del FROB, la ministre d'Economia, Elena Salgado, parlava de "brotes verdes en la economía". Sigui com sigui, es van començar a estructurar les eines per entomar la reestructuració del sector bancari davant una crisi que cada cop era més evident. Però, a diferència del que havien fet la majoria de països europeus que van recapitalitzar alguns dels seus bancs amb molta rapidesa i sense "patir" cap "condicionalitat europea", Espanya, un any més tard, va veure absolutament monitoritzat el procés de recapitalització per part de la Comissió Europea. Fins al punt que la quantitat màxima de recursos públics injectats va ser fixada per la Comissió: un màxim del 2% sobre els APR (Actius Ponderats pel Risc), imposats en molts casos contra la mateixa opinió del BdE que considerava que aquesta quantitat quedaria curta, com així es va demostrar cap de pocs mesos.

A partir d'aquí, es fa cada cop més evident que el BdE ja no era aquell Regulador pràcticament omnipotent, i absolutament prestigiat, que havia estat durant molts anys. La pèrdua de poder és en favor dels polítics espanyols però, sobretot, en favor de les autoritats europees. Tot aquest procés de pèrdua de rellevància per part del BdE es va produint mentre, per altra banda, tant el FMI, la OCDE com el consens general dels analistes era que l'any 2011 l'economia espanyola començaria a sortir de la crisi, amb creixements del PIB altre cop positius. Si hagués estat així, la reestructuració del sector bancari feta fins aquell moment hauria acabat sortint bé. Però, com és ben sabut, no va ser així i l'any 2011 la crisi econòmica va continuar, fins i tot amb més virulència.

Aquesta recaiguda va deixar al BdE, i al país en general, en estat catatònic. La desconfiança dels mercats financers cap a Espanya i el seu sector financer es va fer tan evident que va provocar el començament d'una etapa de control estricte per part de tot tipus d'institucions de fora. La "troika" (BCE, FMI i Comissió Europea) i la EBA (European Banking Authority) es van instal·lar, literalment, als despatxos del BdE. El final d'aquest procés va ser la creació, el novembre del 2014, del Mecanisme Únic de Supervisió (MUS) bancària en l'àmbit europeu, depenent del BCE, i l'entrada en funcionament del Mecanisme Únic de Resolució (MUR) el dia 1 de gener del 2016, mecanisme aquest últim que s'ha estrenat amb la resolució del Banco Popular, amb algunes ombres sobre com s'ha portat a terme.

Notes.

Veure Gual, Jordi. “El carácter procíclic o del sistema financiero”. Estabilitat Financiera nº 16. Banco de España.  Mayo 2009.

(2) Veure “Las Provisiones Contracíclicas del Banco de España 2000-2016”. Jesús Saurina y Carlos Truchante. Banco de España. 1 de marzo 2017.

(3)  Veure Blog d’Expansión de Manuel Conthe: “El sueño de Jardiel - Shoupenhauer y las provisiones”.23/05/2017.

* Adolf Todò es Doctor en Economia per la University of Califòrnia-San Diego.