Proposta per a un nou model de control de la intervenció general de la Generalitat de Catalunya



==Proposta per a un nou model de control de la intervenció general de la generalitat de catalunya==
<!--
'''Ivan Puig Serra. '''Interventor de la Generalitat

'''Virginia Astigarraga Pallarés. '''Interventor de la Generalitat.
-->
<span id='_GoBack'></span>

D’acord amb les noves exigències de transparència i responsabilitat, el sector públic ha d’orientar-se cap a models d’excel·lència en la gestió i evolucionar cap a un control de resultats a través del retiment de comptes, amb l’objectiu de millorar l’eficiència verificant que s’obtenen els resultats previstos. El concepte de retiment de comptes comporta la necessitat d’una anàlisi mes profunda dels objectius i finalitats que van justificar la creació de les entitats, la seva continuïtat, la seva organització i valors, les seves polítiques de gestió, activitats, recursos i finançament, entre d’altres aspectes.

La premissa per al retiment de comptes és que l’alta direcció de l’entitat, a través de mecanismes de control intern, gestioni correctament els riscos corporatius per assolir els objectius de rendibilitat i poder donar una informació fiable i eficaç que generi confiança en l’entitat. Per tant, cal treballar en un sistema real i efectiu de retiment de comptes, assegurant un marc adequat de control enfocat en la gestió dels riscos d’integritat pública.

En aquest context el model clàssic de control intern del sector públic, especialment el de la Intervenció, ha d’avançar cap a una major col·laboració amb els òrgans de gestió per contribuir a la identificació de riscos i, en base a aquests riscos, planificar els controls que resultin més adients a les diferents àrees. Però sobretot cal reforçar la supervisió del compliment de les recomanacions que deriven dels controls efectuats i ajudar els gestors a posar en pràctica les mesures oportunes. És a dir, la Intervenció no s’ha de limitar a detectar irregularitats sinó que ha de contribuir a evitar-les.

Aquesta major implicació de la Intervenció en la gestió requeriria reforçar els recursos humans i materials, però aquest és un escull difícil de superar a mig termini a causa de les restriccions pressupostàries. En conseqüència cal destinar els recursos existents a treballar en tot allò que aporta valor a l’organització i en l’aprofundiment del control d’eficàcia.

Per exemple, el model tradicional de fiscalització prèvia plena comporta una revisió per part de l’òrgan de control, en aquest cas l’interventor/a, de tots els actes, documents o expedients que suposin el reconeixement de drets i obligacions de contingut econòmic. Aquest sistema de control no té en compte els riscos, sinó que condiciona l’acte de fiscalització a la continuïtat de l’expedient, la qual cosa pot provocar ineficiències, especialment tenint en compte que el ritme d’execució del pressupost a les diferents entitats no és homogeni. És sabut que sovint les tasques de control i, per tant, els recursos que s’hi destinen, es limiten a una part poc rellevant de l’execució pressupostària; i per altra banda, en ocasions es produeixen acumulacions de documents a fiscalitzar amb poc marge de temps per a la seva revisió atenent el calendari de tancament de l’exercici pressupostari. És necessari, per tant, racionalitzar l’exercici de la funció interventora per millorar el control amb els recursos disponibles.

La proposta d’un nou model de control que doni una resposta més satisfactòria als requisits de retiment de comptes, gestió adequada dels riscos i optimització dels recursos s’estructura en el present treball de la manera següent:

En primer lloc, com a pas previ a la definició del model de control, es fa referència al nou model d’Administració pública basada en l’ús de les tecnologies de la informació i la comunicació, que té la finalitat de millorar l’eficiència interna, les relacions interadministratives i les relacions de l’Administració amb la ciutadania.

En l’apartat segon es detallen les modalitats de control intern que està desenvolupant en l’actualitat la Intervenció General de la Generalitat, d’acord amb l’establert en el Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de Finances Públiques de Catalunya, i la Llei i el Reglament de la funció interventora.

A continuació, en l’apartat tercer, es presenten les primeres mesures normatives adoptades en relació amb el nou model de control que es proposa implantar a tot el sector públic de la Generalitat. En aquest model tenen especial rellevància els òrgans de control intern que s’han de crear a les entitats del sector públic no administratiu d’acord amb el previst en l’article 71 de la Llei de Finances Públiques de Catalunya, a les quals es fa referència en l’apartat quart d’aquest treball.

En l’apartat cinquè es descriu el model de control que es proposa implementar en relació amb cadascuna de les àrees de despesa (personal, contractació administrativa, subvencions,...) i ingressos, i que es basa en les matèries i els procediments, i no tant en els subjectes controlats. Aquest model es completa amb una major participació de la Intervenció en el control de l’execució del pressupost, la qual es desenvolupa en l’apartat sisè.

Finalment, en l’apartat setè es descriu el model de control que s’ha començat a aplicar a les entitats del sector públic no administratiu de la Generalitat que, sens perjudici de les funcions previstes en els òrgans de control intern exposades anteriorment, estan subjectes a un control a posteriori mitjançant la modalitat d’auditoria, d’acord amb l’establert en l’article 71 de la Llei de Finances Públiques de Catalunya.

=1. Un nou règim de control en el marc de l’Administració electrònica=

La Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques, confirma la voluntat de basar la regulació de l’activitat de l’Administració en un funcionament íntegrament electrònic per millorar els principis d’eficàcia i eficiència i facilitar el compliment de les obligacions de transparència. L’Administració de la Generalitat de Catalunya ha anat evolucionant en aquesta línia i en l’actualitat disposa de diferents solucions corporatives per a la tramitació electrònica dels expedients. Els sistemes més consolidats s’han desenvolupat en els àmbits de les despeses de personal i de contractació administrativa.

En matèria de gestió de recursos humans, el '''GIP-SIP''' (gestió integral de personal-sistema integral de personal) té entre les seves funcions principals l'elaboració de la nòmina i el manteniment del Registre General de Personal. Per altra banda, l’aplicació DAI (dietes, assistències i indemnitzacions) permet tramitar les indemnitzacions per raó del servei.

En l’àmbit de la contractació administrativa, mitjançant l’Ordre ECF/193/2008, de 29 d'abril, es va aprovar l'aplicació del '''Gestor Electrònic d'Expedients de Contractació (GEEC)''' per posar a la disposició dels professionals que gestionen la contractació de la Generalitat de Catalunya, un sistema d'informació corporatiu amb processos i fluxos estructurats de treball adequats a la Llei de Contractes del Sector Públic. El GEEC s’utilitza als departaments i algunes entitats que en el seu moment es va considerar que tenien un volum de contractació significatiu, mentre que per a la resta del sector públic existeix una altra solució corporativa anomenada TEEC (Tramitador Electrònic d’Expedients de Contractació) que encara no està integrada amb els sistemes econòmico- financers.

Pel que fa a les subvencions, el Govern va aprovar el 28 de febrer de 2017 un model integral de gestió d’ajuts i subvencions amb l’objectiu d’incorporar l’ús dels mitjans electrònics en totes les fases del procediment administratiu d’atorgament de subvencions i ajuts de la Generalitat de Catalunya, així com facilitar el compliment de la Llei de transparència i bon govern. Forma part d’aquest model el '''Tramitador d’Ajuts i Subvencions (TAIS)''' un sistema d'informació per a la gestió electrònica de les subvencions de tot el sector públic de la Generalitat que està en fase d’implantació i que ha de facilitar la gestió interna dels expedients i la comunicació cap a la ciutadania, així com la gestió integral del cicle de vida de les subvencions, unificant i homogeneïtzant els criteris de tramitació.

Les solucions comentades contemplen la integració, en major o menor mesura, amb el sistema econòmic i financer corporatiu de la Generalitat de Catalunya (GECAT) o amb les aplicacions de gestió econòmica pròpies de les entitats, i d’altres aplicacions corporatives, així com els sistemes d'informació d'altres administracions vinculades als procediments.

Ara bé, la implantació de les solucions corporatives no és homogènia. Mentre el GIP-SIP s’utilitza a tot el sector públic administratiu, ja hem indicat que el GEEC es limita bàsicament a l’àmbit de departaments. Pel que fa al TAIS, encara no abasta la totalitat de les subvencions gestionades pel sector públic administratiu i el seu ús és incipient a la resta del sector públic. Cal, per tant, continuar avançant cap a un sistema integral de tramitació electrònica dels expedients en aquestes àrees i en d’altres que també són rellevants com ara la gestió dels ingressos per a la qual també s’està dissenyant una aplicació corporativa.

A mesura que avanci l’eficiència interna mitjançant uns procediments de gestió uniformes que garanteixin el compliment dels requisits legals essencials, el model de control ha d’evolucionar cap a la verificació prèvia de les fases inicials dels procediments que determinen la tramitació posterior, mentre que l’anàlisi dels expedients es pot efectuar a posteriori. El rigor del control no es veu afectat si els sistemes informàtics ofereixen prou garanties, de manera que els errors que es detectin en els expedients es puguin considerar no sistemàtics. És necessari, per tant, verificar la idoneïtat dels sistemes informàtics com a pas previ per validar un control posterior que en tots els casos s’ha d’efectuar a partir d’una intervenció prèvia limitada als aspectes rellevants, com és el cas de les bases reguladores i les convocatòries de subvencions o els plecs i altra documentació prèvia a les licitacions dels contractes.

=2. Les modalitats de control intern en l’àmbit del sector públic de la Generalitat=

Amb caràcter general, la modalitat de control a exercir a les diferents entitats del sector públic de la Generalitat és la següent:

1) Funció Interventora o fiscalització prèvia plena, fiscalització per mostreig i control posterior: s’exerceix a les entitats del sector públic administratiu (departaments, entitats autònomes de naturalesa administrativa i Servei Català de la Salut).

2) Control financer: s’exerceix a la resta d’entitats del sector públic d’acord amb el que estableix l’article 71 de la Llei de Finances Públiques de Catalunya.

3) Control de gestió: s’exerceix a totes les entitats del sector públic.

Funció interventora o fiscalització prèvia plena

Té per objecte controlar tots els actes, documents i expedients de la Generalitat que determinin el reconeixement de drets i obligacions de contingut econòmic, així com els ingressos i pagaments que en derivin i la recaptació i aplicació dels cabals. L'exercici de la funció interventora comprèn:

a) La intervenció prèvia o crítica de tots els actes, documents i expedients susceptibles de produir drets o obligacions de contingut econòmic o moviment de fons i valors.

b) La intervenció formal de l'ordenació de pagaments.

c) La intervenció material dels pagaments.

d) La intervenció de l'aplicació de les quantitats destinades a obres, subministraments, adquisicions i serveis, i que inclou també el seu examen documental.

e) La interposició de recursos i de reclamacions en els supòsits previstos per les lleis.

f) La comanda a l'òrgan o als òrgans competents, quan la naturalesa de l'acte, document o expedient a intervenir ho requereixi, dels assessoraments adients amb el cas, així com dels antecedents necessaris per al millor exercici de la funció interventora.

Fiscalització per mostreig

Consisteix en la revisió d'una mostra dels actes, documents i expedients susceptibles de produir drets o obligacions de contingut econòmic o moviment de fons i valors, abans que aquests es produeixin. La fiscalització per mostreig requereix l'autorització prèvia de la Intervenció General a proposta de la Intervenció corresponent.

Control posterior

Consisteix en la comprovació de tots aquells actes, expedients, documents, registres comptables, sistemes informàtics i bases de dades dels quals deriven drets i obligacions de caràcter econòmic, que s’efectua un cop l'òrgan competent ha realitzat les actuacions i ha reconegut els drets i les obligacions corresponents. El control posterior té per objecte verificar, amb la periodicitat que determini la Intervenció General, que les despeses i els ingressos s'han ajustat a les normes jurídiques i procedimentals establertes per a cada matèria.

Control financer

Aquest control té per objecte comprovar que el funcionament econòmic i financer de les entitats, òrgans o procediments controlats s'ha ajustat a l'ordenament jurídic i als principis generals de la bona gestió financera. Es du a terme mitjançant tècniques d’auditoria, amb l’aplicació de procediments de mostreig en funció del control intern efectuat per l’ens controlat, els riscos detectats, les característiques de les seves operacions i la normativa d’aplicació.

Aquest control comprèn la verificació de l'eficàcia i eficiència, així com l'adequat registre i comptabilització de la totalitat de les operacions realitzades per cada òrgan o entitat i el seu reflex en els comptes i estats que, d'acord amb les disposicions aplicables, hagin de formar. Es pot dur a terme de forma periòdica o permanent i tindrà en compte els resultats posats de manifest en els informes emesos pels òrgans de control intern o unitats d'auditoria interna de les entitats.

El control financer també abasta les subvencions corrents i de capital, préstecs, avals i altres ajuts de la Generalitat i entitats que en depenguin que rebin les persones i entitats privades i públiques alienes a la Generalitat o participades minoritàriament per la Generalitat.

Control de gestió

Consisteix en l’anàlisi global o específica dels procediments, riscos, sistemes, resultats, organització i programes de les diferents unitats i entitats, amb l’objecte de comprovar si la gestió dels recursos s’ha efectuat d’acord amb els principis d’economia, eficiència i eficàcia. Aquest control ha de contribuir a millorar la gestió econòmico-administrativa a tots els nivells mitjançant la formulació de propostes i recomanacions.

=3. Cap a un canvi de model: primeres mesures adoptades=

L’article 155 de la Llei 5/2017, de 28 de març, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic va modificar els articles 68 i 69 de la Llei de Finances Públiques de Catalunya, establint les modalitats de control intern que pot exercir la Intervenció General.

Aquest article estableix que la Intervenció General, per a l’exercici de les seves funcions, pot utilitzar les modalitats de funció interventora o fiscalització prèvia plena i el control financer. Es preveu que la fiscalització prèvia plena pugui ser substituïda per una fiscalització per mostreig o control posterior en aquells supòsits que es determinin i que el control financer es realitzi de manera periòdica o permanent.

Així mateix, la Llei permet que el Govern, a proposta de la Intervenció General de la Generalitat, acordi les modalitats de control a exercir per la Intervenció als òrgans i entitats del sector públic de la Generalitat, així com als diversos procediments o actuacions, amb els requisits que es determinin, per tal de millorar l’eficàcia i l’eficiència en les seves finalitats. Si bé les modalitats de control s’han d’acordar tenint en compte la normativa específica aplicable per raó de la matèria, es poden establir en funció de l’acte, procediment o activitat que realitzi cada òrgan o entitat, amb independència de la seva personificació jurídica. Aquest és un canvi substancial respecte al règim actual que estableix un control diferent en funció de la forma jurídica de les entitats.

L’origen d’aquesta modificació és coherent amb l’evolució del sector públic cap a una regulació cada vegada més homogènia en determinats àmbits com ara la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, aplicable a tot el sector públic, i la nova Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector Públic, que requereix als poders adjudicadors que no són Administració pública que en els contractes subjectes a regulació harmonitzada apliquin les normes relatives a la preparació i adjudicació dels contractes de les Administracions públiques. Es pot observar una tendència a superar la divisió entre sector públic administratiu i empresarial quan les activitats desenvolupades tenen una naturalesa similar, de manera que deixa de tenir sentit efectuar un control diferent per raó de la naturalesa jurídica de les entitats i el que ha de prevaldre és què fan aquestes entitats i com es financen. És a dir, si una entitat té com a finalitat principal l’exercici de potestats administratives, com per exemple la concessió de subvencions, ha d’estar subjecta a un control similar al que s’aplica a un departament o una entitat autònoma de naturalesa administrativa, si més no en aquest àmbit concret.

Per altra banda, la determinació de les modalitats de control intern que realitza la Intervenció General té com a objectiu desenvolupar un model de control on l’abast i la profunditat es puguin modular en funció dels riscos detectats en les anàlisis i les proves d’auditoria que es practiquin sobre una mostra de les actuacions econòmico-financeres efectuades per les entitats del sector públic.

Aquest règim de control també és aplicable a les entitats públiques que formen part del sector públic de la Generalitat amb participació majoritària, directament o indirectament, i a les entitats adscrites a l’Administració de la Generalitat, sens perjudici del que estableix l’article 71 de la Llei de Finances Públiques de Catalunya, el qual estableix que aquestes entitats són objecte de control financer mitjançant la forma d'auditoria.

D’acord amb la voluntat d’evolucionar cap a un major retiment de comptes a les entitats del sector públic, l’article 71 de la Llei de Finances Públiques de Catalunya, també estableix que les entitats públiques on la Generalitat té participació majoritària, directa o indirecta, han d’establir òrgans propis de control econòmic i financer intern, segons el que s’estableixi reglamentàriament, els quals dependran directament del màxim òrgan de govern de l’entitat. El departament competent en matèria de finances, a proposta de la Intervenció General, establirà reglamentàriament les funcions, competències, abast i criteris del control intern d’aquests òrgans, tenint en compte el volum de recursos anuals que gestiona l’entitat, el nombre de personal i altres aspectes econòmics i financers que es considerin rellevants.

Per tant, els òrgans de govern, el màxim responsable executiu i el personal de l’entitat, d’acord amb les seves competències, han de disposar d’un procediment o procés periòdic i formal de retiment de comptes del compliment dels objectius previstos i dels resultats obtinguts.

Els procediments de control intern s’han de basar en la normativa legal i tècnica aplicable i han d’anar acompanyats de l’assessorament d'òrgans de control intern o unitats d’auditoria interna, i del que correspon a la Intervenció General com a òrgan transversal de la Generalitat de Catalunya, d’acord amb les competències que li atribueix el Decret 133/1985, de 25 d'abril, de Reglament de la funció interventora, que determina el contingut de la funció interventora i el control financer.

=4. Les funcions dels òrgans de control intern de les entitats del sector públic=

Per tal de desenvolupar les previsions de l’article 71 de la Llei de Finances Públiques de Catalunya, es considera convenient que les entitats que tinguin una determinada plantilla mitjana en un període concret designin un òrgan de control intern o unitat d’auditoria interna que ha d’actuar amb independència i objectivitat i ha d’estar dotat dels recursos necessaris per assessorar professionalment l’òrgan de govern, el màxim responsable executiu i la resta de personal directiu i, en general, tot el personal de l’entitat. Aquesta unitat hauria d’exercir les seves funcions d’acord amb les atribucions conferides per l’òrgan de govern de l’entitat i les directrius de la Intervenció General.

A la resta d’entitats la creació d’aquests òrgans hauria de ser potestativa si bé, en el cas que no es constituïssin, les funcions de l'òrgan de control intern o unitat d’auditoria interna haurien de ser exercides per la persona o unitat que designés la persona titular de la secretaria general del departament al qual estiguin adscrites.

Els òrgans de control intern o unitats d’auditoria interna poden actuar en l'àmbit de les entitats del sector públic de la Generalitat següents:

:* entitats autònomes de caràcter comercial

:* entitats de dret públic sotmeses a l’ordenament jurídic privat

:* societats i altres entitats de caràcter mercantil, amb participació total o majoritària de la Generalitat

:* consorcis amb participació majoritària de la Generalitat

:* fundacions del sector públic de la Generalitat

:* consorcis i fundacions adscrits a la Generalitat d’acord amb la normativa de règim jurídic del sector públic

Igualment poden crear òrgans de control intern o unitats d’auditoria interna  el Consell de Treball, Econòmic i Social, l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades, l’Institut Català Internacional per la Pau, l’Autoritat Catalana de la Competència i el Consell Audiovisual de Catalunya.

La funció principal de l’òrgan de control intern o unitat d'auditoria interna és el disseny dels controls a aplicar per l’entitat per a l'elaboració, execució i liquidació del pressupost i el retiment de comptes, d’acord amb les disposicions legals i les polítiques i directrius establertes pel Govern, la Intervenció General i altres òrgans competents per raó de la matèria.

La Intervenció General, en exercici de la seva funció de coordinació, assessorament i impuls, ha de promoure la formació necessària i dictar les instruccions i directrius oportunes perquè l'actuació de les diverses unitats d’auditoria interna sigui homogènia. D’aquesta manera, els resultats de control intern de les entitats es podran tenir en compte en els controls que realitza el personal que depèn directament de la Intervenció General i el resultat d’aquestes actuacions coordinades contribuirà d’una manera més eficaç a la millora de la gestió de les entitats en el seu conjunt.

=5. Un nou règim de control en funció de les matèries i no dels subjectes controlats=

Sens perjudici del règim general aplicable a les entitats del sector públic administratiu i a la resta d’entitats, la Intervenció General en determinats supòsits i amb caràcter excepcional, per les característiques i naturalesa de les operacions, o pels resultats dels controls que hagi efectuat, pot determinar l’aplicació de la modalitat de funció interventora, per matèries o fases d’un procediment, a qualsevol entitat de l’Administració de la Generalitat i el seu sector públic.

A continuació es proposa el règim de control en funció de les matèries i procediments, amb indicació del seu abast.

a) Propostes d’acords del Govern i disposicions normatives

S’exercirà funció interventora a tot el sector públic de l’Administració de la Generalitat de Catalunya en relació amb:

:* Les propostes d'acords de Govern de contingut econòmic directe o indirecte, ja siguin d'ingrés o de despesa.

:* Les propostes i disposicions normatives, amb contingut econòmic directe o indirecte. En aquests casos la Intervenció emet una opinió que no té efecte suspensiu.

b) Despeses de personal

Cal distingir entre despeses de caràcter salarial i despeses extrasalarials (dietes, drets d’assistència i altres).

S’exercirà funció interventora en el control de les despeses de personal de caràcter salarial del sector públic administratiu (departaments, entitats autònomes administratives i Servei Català de la Salut) en relació amb les convocatòries de selecció de personal laboral i les convocatòries de concursos de mèrits

Per a la comptabilització de les nòmines mensuals únicament s’efectuarà una comprovació limitada verificant que estiguin proposades per l’òrgan competent i que el seu import sigui coherent amb els llistats de nòmina.

La revisió d’aquesta àrea es completarà amb control posterior mitjançant la verificació per mostreig dels actes previs que han comportat el reconeixement de les obligacions, com ara els nomenaments de funcionaris, personal interí, personal eventual, contractació de personal laboral fix o temporal, així com els reingressos, concursos de trasllats o qualsevol altra situació que comporti una variació en la nòmina mensual.

Les àrees de risc a cada departament i entitat seran determinades per la Intervenció General en funció del volum i col·lectius de personal, els conceptes retributius abonats, les formes d’ocupació dels llocs i d’altres criteris similars.

En la línia de revisió de les despeses de personal per control posterior, l’Acord de Govern de 13 de juny de 2017, pel qual s’aproven els criteris per a la formalització de nomenaments i contractacions de personal temporal en l’àmbit de l’Administració de la Generalitat de Catalunya i el seu sector públic, disposa que cadascuna de les intervencions delegades, mitjançant control posterior, verificarà els requisits d’alta i que el resultat del control constarà en informes trimestrals dels quals se’n donarà compte a la Inspecció General de Serveis de Personal i a la Direcció General de Pressupostos. Per complir aquest Acord la Intervenció General ha desenvolupat una eina informàtica que facilita el control de les contractacions temporals i que, en el cas que així es determini, també pot ser utilitzada per al control de la resta de les despeses de nòmina.

En relació amb el control de les despeses de personal de caràcter salarial a les entitats del sector públic no administratiu, els òrgans de control intern o unitats d’auditoria interna han de comprovar els requisits de finançament i compliment dels principis de publicitat i concurrència en la provisió dels llocs de treball.

Per altra banda, la Intervenció General podrà efectuar de manera centralitzada, en relació amb totes les entitats del sector públic, el control del compliment de les variacions d’efectius, massa salarial, taxa de reposició i resta d’extrems previstos en les disposicions vigents en matèria de personal, a partir de les dades incloses en els sistemes d’informació corporatius o en base al retiment d’informació periòdic que efectuen les entitats del sector públic no administratiu en compliment de la normativa vigent. Aquest control també pot ser efectuat pels òrgans de control intern o unitats d’auditoria interna, seguint les directrius de la Intervenció General.

En relació amb les despeses de personal extrasalarials (dietes, drets d’assistència i altres) es considera adequat exercir el control posterior a les entitats del sector públic administratiu, mitjançant tècniques de mostreig. Aquest control és el que s’està aplicant en l’actualitat en base a l’Ordre ECF/173/2006, de 27 de març, per la qual s'estableix la modalitat, l'abast i el procediment de control posterior, i es pot exercir per cadascuna de les Intervencions delegades o de forma centralitzada des de la Intervenció General.

A la resta d’entitats del sector públic, amb caràcter general, les actuacions de control en relació amb les despeses de personal extrasalarials seran a càrrec de l’òrgan de control intern o unitat d’auditoria interna, d’acord amb les atribucions conferides per llurs òrgans de govern i les directrius de la Intervenció General.

c) Contractació administrativa

S’aplicarà el règim de funció interventora a les entitats del sector públic administratiu i a la resta d’entitats que tinguin la consideració d’Administració pública a efectes de la normativa de contractes del sector públic, en relació amb tots els procediments d’adjudicació, excepte la contractació menor que està sotmesa a control posterior en virtut de l’Ordre ECF/173/2006, de 27 de març.

En la fase de licitació la funció interventora es concretarà en l’emissió d’un informe i la comptabilització del document de reserva de crèdit, en el seu cas. Quan la fiscalització sigui favorable sense observacions, la comptabilització del document de reserva de crèdit implicarà l’emissió d’informe.

En la fase d’adjudicació la Intervenció assistirà a les meses de contractació (quan correspongui) i comptabilitzarà, en el seu cas, el document de disposició del crèdit sense comprovació de requisits. Finalment, en la fase d’execució, la Intervenció comptabilitzarà els documents de reconeixement de l’obligació verificant les dades essencials a determinar per la Intervenció General.

En els procediments en els quals no es constitueix mesa de contractació la intervenció actuant revisarà, mitjançant tècniques de mostreig, les fases de licitació, adjudicació i reconeixement de les obligacions, i emetrà un informe de control amb l’abast que determini la Intervenció General.

La funció interventora es completarà amb control posterior, mitjançant mostreig, de la totalitat de la documentació que integra els expedients.

En la contractació menor es durà a terme un control d’eficiència i eficàcia a determinar per la Intervenció General, el qual es pot exercir de manera centralitzada. L’objectiu d’aquest control és analitzar si l’ús d’aquesta modalitat de contractació a les diferents entitats pot vulnerar els principis de publicitat i concurrència a través del fraccionament dels objectes contractuals que sovint és conseqüència d’una planificació inadequada de les licitacions.

Al sector públic no administratiu, amb caràcter general, els òrgans de control intern o unitats d’auditoria interna duran a terme les comprovacions previstes en el règim de funció interventora aplicables al sector públic administratiu (emissió d’informe previ a la licitació, assistència a meses, verificació de dades essencials per reconèixer les obligacions...).

d) Transferències, subvencions i aportacions de capital

Al mateix temps que s’unifiquen els procediments de gestió cal homogeneïtzar els criteris de control. Així, en el cas de subvencions en règim de concurrència competitiva es considera adient l’exercici de la funció interventora a les entitats del sector públic administratiu i a la resta d’entitats que tinguin com a activitat principal la gestió de subvencions i ajuts, d’acord amb llurs estatuts o normes de creació. El model de control s’estableix en aquest cas per raó de la matèria i no del tipus d’entitat.

En la fase prèvia a l’aprovació de la convocatòria la Intervenció emetrà informe en relació amb les bases reguladores. Aquest informe serà emès pels òrgans de control intern o unitats d’auditoria interna de les entitats del sector públic no administratiu.

En la fase de convocatòria la Intervenció verificarà l’existència de crèdit i, en el seu cas, l’acord de Govern d’autorització de despeses pluriennals, la coherència de la convocatòria amb el termini d’execució de les actuacions subvencionades, el termini de justificació i la partida pressupostària. Quan la fiscalització sigui favorable sense observacions, la comptabilització del document de reserva de crèdit implicarà l’emissió d’informe.

En la fase d’autorització i concessió, la Intervenció verificarà la proposta de concessió comprovant l’aplicació dels criteris de valoració, la relació de beneficiaris i els imports proposats, i comptabilitzarà, en el seu cas, el document de disposició del crèdit.

Finalment, en la fase de reconeixement de l’obligació, es verificarà que l’òrgan competent acredita el compliment de l’objecte i finalitat de la subvenció d’acord amb les condicions d’atorgament i es comptabilitzarà, en el seu cas, el document de reconeixement de l’obligació, sense comprovació de la justificació de la subvenció, revisant únicament les dades essencials a determinar per la Intervenció General.

La funció interventora es completarà amb control posterior examinant els expedients, mitjançant tècniques de mostreig, per verificar els actes de concessió i de reconeixement de les obligacions. El resultat de la revisió constarà en un informe de control que tindrà l’abast que determini la Intervenció General.

En les subvencions directes es durà a terme el control previ de l’acte de concessió per part de la Intervenció o dels òrgans de control intern, en el cas de les entitats del sector públic no administratiu, i el control posterior de la justificació.

En les subvencions nominatives i derivades de norma legal s’efectuarà el control previ de la coherència de les dades previstes en la Llei de pressupostos o norma legal amb les que consten en el document comptable, si bé la resta de requisits es verificarà mitjançant control posterior. A les entitats del sector públic no administratiu el control el durà a terme l’òrgan de control intern o unitat d’auditoria interna.

Finalment, les transferències i aportacions de capital seran sotmeses a control previ si superen les previsions de la llei de pressupostos. També en aquest supòsit el control a les entitats del sector públic no administratiu serà efectuat per l’òrgan de control intern o unitat d’auditoria interna.

e) Altres àrees de despesa

Al sector públic administratiu es durà a terme funció interventora a la resta de les àrees de despesa com ara les següents:

:* Expedients de responsabilitat patrimonial

:* Expedients d’expropiació forçosa

:* Convenis de col·laboració i encomanes de gestió

:* Negocis patrimonials

:* Contractes programa

:* Concerts sanitaris i socials

:* Despeses derivades de sentències judicials

:* Tributs

:* Operacions de tresoreria

:* Operacions extrapressupostàries

:* Endeutament

En funció de la tipologia de la despesa, el volum o el nombre de destinataris es podrà determinar una altra modalitat de control, a través d’instruccions de la Intervenció General.

Al sector públic no administratiu el control previ serà exercit pels òrgans de control intern o unitats d’auditoria interna.

f) Ingressos

El control d’aquesta àrea s’efectuarà segons el previst en el punt e) anterior.

g)  Modificacions pressupostàries

S’exercirà funció interventora al sector públic administratiu i la fiscalització dels expedients es materialitzarà amb la signatura dels documents comptables sense que sigui necessària l’emissió un informe tret que calgui formular alguna observació sobre els aspectes següents:

- Que es compleixen les limitacions aplicables en cada supòsit.

- Que els crèdits pressupostaris que es pretén minorar són suficients.

- Que en el cas de modificació de despeses que comporti una variació de l’import total del pressupost, es tramita, al mateix temps, una modificació dels crèdits d’ingressos pel mateix import.

- Que es compleixen altres requisits que determinin les lleis de pressupostos anuals.

Al sector públic no administratiu les actuacions esmentades seran exercides pels òrgans de control intern o unitats d’auditoria interna.

h) Associacions públic privades

La Llei Orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera recull, en el seu article 7, el principi d’eficiència en l’assignació i utilització dels recursos públics, disposant que els actes administratius, els contractes i els convenis de col.laboració, així com qualsevol altra actuació dels subjectes inclosos en el seu àmbit d’aplicació que afectin les despeses o ingressos públics presents o futurs hauran de valorar les seves repercussions i efectes i supeditar-se de forma estricta al compliment de les exigències dels principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera. S’entén com a sostenibilitat financera la capacitat per finançar compromisos de despesa presents i futurs dins els límits de dèficit, deute públic i morositat del deute comercial.

D’acord amb aquestes obligacions d’avaluació, la Llei 5/2017, del 28 de març, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic, va afegir l’article 76 bis a la Llei de Finances Públiques de Catalunya, segons el qual les entitats classificades com a Administració pública de la Generalitat segons el sistema europeu de comptes que prevegin formalitzar contractes de creació i explotació d'infraestructures per mitjà d'associacions públic privades han de remetre la proposta de licitació a la Intervenció General perquè aquesta analitzi l'impacte potencial en la capacitat o necessitat de finançament segons el tractament que estableix la comptabilitat nacional i per a avaluar-ne la sostenibilitat financera, prèviament a l'inici de la licitació.

L’article 76 bis esmentat preveu que els terminis i la informació necessària per elaborar l’informe siguin establerts per reglament. En aquest desenvolupament reglamentari  caldrà tenir en compte que l’anàlisi de les operacions requereix la verificació dels extrems mínims següents:

- Rendibilitat del projecte en funció del valor de la inversió.

- Subvencions i ajuts rebuts.

- Fluxos de caixa esperats i taxa de descompte raonables en atenció al risc de demanda que assumeixi l’operador.

- Mitigació que les subvencions i ajuts atorgats poden suposar sobre altres riscs diferents del risc de demanda, que habitualment han de ser suportats pels operadors econòmics.

- Transferència del risc de demanda al concessionari, en el cas de contracte de concessió d’obra en què el pagament de la tarifa de la concessió es realitzi pel poder adjudicador.

- Configuració de la clàusula de la responsabilitat de patrimonial de l’Administració enfront al concessionari, si escau.

- Raonabilitat de la rendibilitat avaluada en el termes citats anteriorment, en el cas de contracte de concessió d’obra, si el poder adjudicador no assumeix completament el risc de demanda.

- Raonabilitat de la rendibilitat de les compensacions financeres avaluada en els termes citats anteriorment, en el cas de restabliment de l’equilibri del contracte.

=6. Un nou règim de control de l’execució del pressupost =

Si bé la Intervenció General, com a centre directiu de la comptabilitat de la Generalitat, ha de dur a terme el registre de l’execució del pressupost, no participa en aquesta execució més enllà de tramitar les propostes de despesa a mesura que li són trameses pels òrgans gestors. S’ha constatat que el ritme d’execució del pressupost és diferent a cada departament i entitat i es concentra bàsicament en l’últim quadrimestre de cada exercici, raó per la qual és necessari un seguiment periòdic perquè les despeses es registrin i comptabilitzin en el moment procedimental oportú.

Aquest control permanent de l’execució del pressupost a les entitats del sector públic administratiu és essencial per contribuir a una major eficiència en la gestió del pressupost, però també per al compliment de la Llei Orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’Estabilitat Pressupostària i Sostenibilitat Financera, que requereix un seguiment més acurat de les previsions de dèficit i de la regla de despesa.

La Intervenció General a emès una instrucció per al seguiment de l’execució del pressupost per part de les intervencions delegades als diferents departaments i entitats, a través de la informació comptable del sistema informàtic corporatiu GECAT, que es concreta en les actuacions següents:

:* Seguiment de les factures de l’any en curs: amb una periodicitat mensual la Intervenció ha de vetllar pel registre de les despeses de caràcter recurrent. Aquesta verificació té la finalitat de contribuir a un seguiment més acurat dels indicadors de dèficit i la regla de despesa i obre la possibilitat de poder implementar mesures rectificatives en cas que els indicadors es desviïn excessivament dels objectius.

:* Seguiment de les operacions pendents d’aplicar al pressupost (compte 413): També amb periodicitat mensual cal verificar el registre i aplicació al pressupost de tota la despesa meritada en exercicis anteriors.

:* Subvencions i ajuts: Quan els departaments i entitats convoquen ajuts i subvencions de forma recurrent cada exercici, cal realitzar un seguiment adequat perquè les convocatòries de caràcter anual es publiquin i concedeixin en el primer trimestre de l’any. D’aquesta manera els beneficiaris disposaran de temps per realitzar les actuacions subvencionades i presentar la justificació en l’any natural de la convocatòria, i la despesa es podrà liquidar en l’exercici pressupostari corresponent.

:* Lloguers d’immobles i contractes de tracte successiu: Cal vetllar perquè a principis de l’any es comptabilitzi el document de disposició del crèdit per l’import total dels contractes del lloguers de tot l’exercici i que els pagaments es produeixin amb la periodicitat establerta en els contractes. Igualment, cal tramitar en el període corresponent els pagaments de tots els tributs vinculats als immobles.

'''7. El model de control a posteriori en l’àmbit de les entitats del sector públic de l’Administració de la Generalitat'''

És necessari plantejar el model de control de les entitats del sector públic fent referència a la previsió de la Llei 22/2015, de 20 de juliol, d’Auditoria de Comptes,  que estableix que als treballs d’auditoria sobre els comptes anuals i altres estats financers de les entitats que formen part de sector públic i es trobin atribuïts legalment als òrgans públics de control de la gestió econòmico-financera, no els és d’aplicació la normativa reguladora de l’activitat d’auditoria de comptes i que, per tant, es regeixen per la seva normativa específica. En el cas de la Generalitat de Catalunya, l’article 71 de la Llei de Finances Públiques de Catalunya, estableix que les entitats públiques que formen part del sector públic de la Generalitat de Catalunya amb participació directa o indirecta majoritària, són objecte de control financer mitjançant la forma d’auditoria i sota la direcció de la Intervenció General. Per aquest motiu, la contractació de societats auditores privades per part d’aquestes entitats requereix la direcció dels treballs per part de l’òrgan competent del control intern de cada Administració.

En aquest sentit, el Pla anual de control de la Intervenció General de la Generalitat, que aprova el conseller o consellera competent en matèria d’economia, inclou la relació d’actuacions a desenvolupar en matèria de control dels comptes anuals de les entitats que formen el sector públic de la Generalitat per a cada exercici. Ateses les limitacions de recursos existents i a la vista del creixement significatiu d’ens de diferent tipologia jurídica en els últims anys, la majoria de les auditories financeres s’ha vingut efectuant per societats externes i en general no incorporaven l’anàlisi del compliment legal, extrem que la Intervenció considera molt rellevant, atès que els possibles incompliments en aquest àmbit poden suposar ajustos significatius en la presentació dels comptes i afectar la seva imatge fidel, sens detriment de les responsabilitats que poden derivar de la gestió de fons públics sense l’observació plena de la normativa vigent.

A la vista del que estableix la normativa general d’auditoria de comptes, la qual delimita l’àmbit d’actuació en relació als controls a efectuar en els comptes anuals i altres estats financers de les entitats que formen part de sector públic als òrgans públics competents en matèria de control de la gestió econòmico-financera, la Intervenció General ha establert un model de col·laboració amb les societats d’auditoria privada en l’àmbit de la Generalitat de Catalunya, en el qual les societats auditores són responsables de l’execució dels treballs i l’obtenció de l’evidència adequada i suficient, d’acord amb els procediments d’auditoria generalment establerts; a diferència d’altres administracions, on la planificació, execució i inclús l’emissió de l’informe correspon a l’òrgan de control intern de l’administració.

Si bé en els contractes de serveis d’auditoria s’estableix que l’informe d’opinió dels comptes anuals s’ha de realitzar d’acord amb les normes d’auditoria pròpies del sector públic, cal indicar que actualment, i atès que les normes tècniques d’auditoria del sector públic vigents encara no s’han adaptat ni integrat en les NIAS-ES, s’inclou en les condicions del contracte que en tot allò no regulat explícitament per aquestes, són aplicables els principis i normes d’auditoria generalment acceptats, especialment les normes de ''l’Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas ''(ICAC). Aquest extrem ha facilitat a les societats auditores el desenvolupament del treball, ja que permet l’adaptació a la seva activitat d’auditoria en l’àmbit general, encara que en relació a determinats aspectes, com és el cas de la importància relativa i la seva aplicació en el treball i en l’emissió del dictamen, es requereix l’aplicació de la norma tècnica pública.

D’acord amb el que preveu la normativa marc de finances públiques, que en tot cas reserva la funció de direcció i supervisió als òrgans de control de la Generalitat, el model de control de la Intervenció General es complementa amb la inclusió d’altres elements de suport per a la societat auditora i, addicionalment, l’assessorament necessari i requerit en cada cas durant l’execució dels controls contractats a l’efecte, tot això sens perjudici de l’objectiu general de dur a terme un control de qualitat en l’execució dels treballs.

Els objectius del model que, des de l’exercici 2014 han estat assolits de manera progressiva són:

1) Per una banda s’aconsegueix la supervisió d’un nombre molt més elevat d’entitats, de diversa tipologia, especialment en els casos en què la normativa de caràcter general establia l’obligació de supervisió dels treballs d’auditoria externa per part dels òrgans de control, com és el cas de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic, que va establir una nova regulació dels consorcis administratius, en consonància amb la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l'Administració Local.

En aquest sentit, cal indicar que abans de l’aplicació d’aquest model, només eren objecte de control aquelles entitats que estaven incloses en el pla anual de control financer de la Intervenció General. Com a conseqüència de les limitacions en els recursos de les administracions, en un context d’austeritat pressupostària, la col·laboració entre de la Intervenció General i les societats auditores en el marc del contracte de serveis d’auditoria que cada entitat ja tenia formalitzat, ha permès, a més, evitar duplicitats en el control, homogeneïtzar criteris i establir un únic canal d’interlocució amb l’entitat en matèria de comptabilitat i control.

2) En segon lloc, s’evidencia una millora qualitativa en el contingut dels informes de control que fins a la data, quan eren emesos per societats auditores externes, només incloïen el dictamen respecte al contingut dels comptes anuals. L’emissió d’un segon informe, de compliment de legalitat i de recomanacions en matèria de procediments de gestió, ha permès assolir un important grau de control pel que fa al compliment de les normes d’aplicació dels ens, amb identificació, en el cas que correspongui, dels incompliments detectats i de les mesures correctores.

La Intervenció General, en base als informes emesos per les societats auditores, indica en el seu informe de supervisió les principals observacions i recomanacions, requereix un seguiment de les mesures correctores i el calendari proposat per l’entitat i identifica les possibles responsabilitats que se’n puguin derivar, si correspon, de l’anàlisi de les evidències obtingudes i del contingut dels informes.

3) Addicionalment, s’ha observat una millora qualitativa en la informació revisada per les societats auditores que s’inclou en els resultats del control, i un aprofundiment gradual en l’obtenció, anàlisi i revisió de tots els aspectes de compliment de normativa que afecten les entitats del sector públic de la Generalitat de Catalunya, tenint en compte que es tracta d’un àmbit que, fins a la data, en termes generals, no s’havia analitzat per les societats d’auditoria, ja que no formava part de l’abast de l’auditoria anual contractada per cada entitat pública.

4) Finalment, i des de la perspectiva de cada entitat, es valora positivament que les tasques de control es centralitzin en una sola actuació amb caràcter anual, coordinada i sota uns criteris únics pel que fa al procediment de control i als aspectes comptables que es presentin en el decurs dels treballs. Aquest element ha potenciat l’assessorament constant, homogeni i periòdic per part de la Intervenció i de les societats auditores a les entitats controlades.

Funcions de la Intervenció General en la contractació serveis d’auditoria externa

El model de control impulsat preveu que cada entitat pública, en el marc de la seva autonomia de gestió i decisió, contracti els serveis a una societat d’auditoria externa, d’acord amb un abast que, com a mínim, ha d’incloure la revisió econòmico-financera en relació als comptes anuals i, de forma complementària, un informe anual sobre el grau de compliment de la normativa per part de l’entitat. Els dos informes, que són emesos i signats per la societat auditora, un cop supervisats per la Intervenció, se sotmeten a l’aprovació de l’òrgan de govern de cada entitat.

En aquest sentit, i en relació a la contractació d’aquests serveis d’auditoria, s’estableix que és requisit necessari que en el contracte formalitzat per cada entitat amb la societat auditoria contractada s’estableixi que la Intervenció General és la responsable del contracte, segons l’establert en la Llei de Contractes del Sector Públic, i en conseqüència, és l’encarregada de supervisar l’execució del contracte i de dictar les instruccions per assegurar la correcta realització de la prestació dels serveis d’auditoria. Per aquest motiu, es requereix la validació de la Intervenció General abans d’efectuar la liquidació dels honoraris d’auditoria, la qual culmina amb l’emissió, per part d’aquest òrgan, d’un informe de direcció i supervisió adreçat a l’entitat.

El procediment s’inicia amb l’aprovació prèvia de la Intervenció General de la planificació i del calendari de reunions que s’han d’efectuar amb els representants de la societat auditora. En aquesta fase s’estableixen l’abast i els criteris generals de revisió, així com el sistema de seguiment i control que permeti obtenir informació permanent del grau d’execució dels treballs.

Els representants de la Intervenció General intervenen quan ho sol·licita la societat auditora, o bé quan ho considera convenient, en funció de l’execució dels treballs, i dels fets o incidències que es posin de manifest amb l’evidència d’auditoria. En funció de les conclusions obtingudes de les proves realitzades per la societat auditora en el desenvolupament del treball d’auditoria, la Intervenció General pot requerir la realització de proves addicionals a les previstes inicialment, si es considera necessari per d’assolir els objectius de control i als efectes de complementar els treballs efectuats fins al moment.

En tot cas, és objectiu de la Intervenció General mantenir un contacte regular amb els representants de la societat d’auditoria per poder realitzar un seguiment constant del progrés del treball, d’acord amb el calendari aprovat en el pla global de l’auditoria, efectuar el seguiment dels problemes i riscos que es detectin i col·laborar, coadjuvar i assessorar en tot moment, en el cas que ho requereixin, els representants de la societat auditora i/o de l’entitat controlada.

L’esborrany de l’informe se sotmet a la Intervenció General per fer-ne l’examen previ a la seva emissió, moment en el qual es poden sol·licitar ampliacions o precisions complementàries sobre qualsevol extrem.

Els treballs efectuats per les societats auditores finalitzen amb l’emissió de dos informes:

* Un informe que emet una opinió tècnica en relació a si els comptes anuals objecte de control representen, en tots els aspectes significatius, la imatge fidel del patrimoni, de la situació financera, del resultat de l’entitat, i de la liquidació del pressupost, d’acord amb les normes i principis comptables i pressupostaris d’aplicació, a partir de l’anàlisi, mitjançant tècniques de revisió i verificació de la documentació econòmica i comptable. Aquest informe ha d’estar emès i presentat davant de la Intervenció General abans del termini establert a la Llei de Finances Públiques de Catalunya per a la presentació dels comptes anuals de les entitats del sector públic de la Generalitat de Catalunya.

En aquest sentit, i amb l’objecte d’homogeneïtzar el calendari d’aprovació dels comptes anuals de les entitats del sector públic de la Generalitat amb el calendari de les societats mercantils i fundacions, la nova regulació de la Llei de Finances Públiques de Catalunya preveu, per a la totalitat d’ens del sector públic de la Generalitat, la formulació dels comptes com a màxim el 31 de març de l’exercici següent, i la seva aprovació com a màxim el 30 de juny. En el cas de les entitats autònomes administratives el termini d’aprovació s’estableix com a màxim el 31 de març de l’exercici següent.

* Un informe del grau de compliment de la legalitat vigent del sector públic i de les directrius i altra normativa sectorial de la Generalitat de Catalunya; i d’avaluació del compliment de les finalitats i els objectius de l’entitat continguts en els seus estatuts, així com del seu pla d’actuació anual. L’informe esmentat inclou, així mateix, recomanacions i suggeriments per a la millora en la gestió dels fons de cada entitat.

Quant a la relació entre la Intervenció General i les societats auditores durant la prestació dels serveis, s’estableixen reunions periòdiques entre els representants de la societat auditora i els designats per la Intervenció General; una abans de l’inici de les actuacions dels treballs, una altra durant l’execució, i una abans de l’emissió de l’informe, un cop efectuada per part de la Intervenció General la revisió de la proposta d’informe. No obstant això, en funció del treball, de les característiques de l’entitat, i de l’experiència adquirida de controls ja efectuats en exercicis anteriors, el calendari i la manera d’obtenir i revisar la informació es poden modificar, de tal manera que permeti agilitar i executar els treballs de la forma més eficient possible, mitjançant una comunicació periòdica amb la societat auditora.

Addicionalment, a requeriment de la societat auditora, els representants de la Intervenció General presten tots els serveis d’assessorament en qualssevol de les matèries objecte de control, als efectes que els treballs s’executin de forma coordinada i sota uns criteris generals homogenis per a totes les entitats subjectes al control, al marge de quina sigui la societat auditora contractada.

Modalitat de control segons la tipologia d’entitats

El sector públic institucional de l’Administració de la Generalitat està integrat per un conjunt d’ens i organismes de naturalesa diversa (entitats autònomes administratives, entitats de dret públic subjectes al dret privat, societats mercantils, consorcis, fundacions, etc.) que tenen personalitat jurídica pròpia, que estan majoritàriament participades, de forma directa o indirecta, per l’Administració de la Generalitat, o bé hi estan adscrites d’acord amb la normativa de règim jurídic del sector públic, i que mantenen, respecte d’aquesta Administració, una relació instrumental ja que les seves activitats i els serveis que presten són competència d’aquesta.

Amb caràcter general, la forma jurídica de cada entitat ve condicionada pels objectius, funcions i activitats desenvolupades, així com per les fonts de finançament, en concret si aquests recursos provenen de la prestació de serveis amb contraprestació o bé de l’obtenció directa de fons per transferències corrents i de capital de l’Administració a la qual pertanyen.

Així, quan l’entitat té potestats administratives o realitza funcions de foment, la forma jurídica és la d’entitat autònoma administrativa quan la Generalitat és plena titular d’aquesta, o bé la de consorci quan hi participen altres Administracions públiques.

Altrament, en el cas de prestació d’un servei públic per part d’una entitat instrumental, amb o sense potestats administratives, o en el cas d’entitats que es financen a través de la prestació de serveis i/o subministraments, ens trobem davant les entitats de dret públic subjectes al dret privat i dels organismes comercials. Aquestes entitats es caracteritzen per la realització d’una activitat assimilable a mercat, sense exercir funcions de foment i/o potestats administratives o efectuant-les de forma menys significativa que l’activitat de contraprestació.

En els casos en què l’Administració opera en el mercat, amb activitats comercials, industrials i/o financeres, i en ocasions amb la participació en el capital i òrgan de govern d’altres operadors, el règim jurídic és el de societat mercantil.

Finalment, quan les entitats desenvolupen funcions complementàries a les activitats públiques i de foment (recerca, ensenyament, cultura), es tracta d’entitats sense ànim de lucre regulades pel Codi Civil, en aquest cas les fundacions.

D’acord amb les dades del darrers pressupostos de la Generalitat aprovats, que corresponen a l’exercici 2017, el nombre d’entitats i la seva distribució segons l’import del seu pressupost (en milions d’euros) és la següent:

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:Astigarraga_2018a-image1.png|528px]] </div>

Entitats autònomes administratives

Atès que aquestes entitats es regeixen fonamentalment pel dret administratiu, segons l’actual regulació del control en l’àmbit de la Generalitat de Catalunya estan sotmeses a la funció interventora, el que comporta la destinació de recursos de la Intervenció de forma intensiva i periòdica a una tipologia d’entitats que actualment suposen al voltant del 16% del pressupost global de la Generalitat, i l’11% pel que fa a nombre d’ens.

Tal com s’ha indicat anteriorment, el model de control aplicable a aquestes entitats consisteix en limitar la funció interventora a determinats actes que per la seva rellevància i risc requereixen d’una revisió a priori per part de l’òrgan de control i, en tot cas, sotmetre a control posterior la resta d’actes de l’entitat a partir de l’anàlisi de riscos, de les debilitats detectades en l’àmbit del control i d’altres aspectes rellevants que permetin una adequada planificació del control i definició de les àrees concretes a revisar.

Entitats de dret públic subjectes al dret privat

La normativa de la Generalitat estableix que l'activitat d'aquestes entitats se sotmet a les normes de dret civil, mercantil i laboral, al que preveu la seva llei de creació i normativa de desplegament, així com a la normativa de caràcter general de l’Administració Pública a la qual pertanyen.

El seu sistema de control és a posteriori, mitjançant la modalitat d’auditoria, i per tant ha d’incloure un dictamen en relació a la presentació dels comptes anuals, així com un informe de compliment legal, d’acord amb el procediment definit anteriorment.

Societats mercantils

Les societats mercantils públiques que tinguin l’obligació de sotmetre els seus comptes anuals a auditoria, d’acord amb la normativa mercantil, estan subjectes plenament a la Llei d’Auditoria i normativa de desenvolupament, igual que qualsevol altra societat mercantil de titularitat privada.

Complementàriament, si bé el treball de la societat d’auditoria es regeix per la Llei d’Auditoria, s’hi incorpora l’emissió d’un informe de compliment de normativa i recomanacions de gestió, que es presenta a la junta d’accionistes de l’entitat, prèvia supervisió i direcció de la Intervenció General.

Les societats mercantils que no tenen l’obligació de sotmetre els seus comptes anuals a auditoria i s’inclouen en el pla anual de control de la Intervenció, se sotmeten al règim general d’auditoria del sector públic i, en conseqüència, les seria d’aplicació el procediment general indicat anteriorment per a les entitats de dret públic subjectes al dret privat.

Consorcis

Com ja hem indicat, la Llei 40/2015, d’1 d’octubre de Règim Jurídic del Sector Públic, va establir una nova regulació dels consorcis administratius, derivada de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l'Administració Local, que va suposar una modificació substancial en relació al règim jurídic a aplicar a aquesta tipologia d’ens.

Si bé aquesta modificació normativa tenia com a objectiu fixar el règim jurídic aplicable als consorcis, i en concret la seva subjecció a l’ordenament jurídic de l’Administració d’adscripció en relació als àmbits de comptabilitat, pressupost, control econòmico-financer i pressupostari, patrimonial i de personal; també perseguia la millora del dèficit i de l’endeutament públic mitjançant els processos de racionalització i redimensionament del sector públic, en un context de crisi econòmica.

Els consorcis són entitats amb personalitat jurídica pròpia, de caràcter associatiu, que s’originen com un mecanisme per articular la cooperació entre diferents administracions per dur a terme activitats d’interès general, d’acord amb el principi recollit en l’article 103.1 de la Constitució Espanyola. Si bé el consorci, com a instrument de col·laboració entre administracions, permet la prestació de serveis públics, l’activitat de foment, l’execució d’obres i altres, en un marc d’efectivitat i eficiència, cal indicar que la gran proliferació d’aquestes entitats a totes les administracions no sempre ha seguit aquest precepte, i en ocasions no es compleix la premissa que les administracions participants ho facin en el marc del seu àmbit de competències.

Per altra banda, encara que la normativa permet la participació d’entitats privades sense ànim de lucre, el consorci sempre ha d’actuar d’acord amb l’interès general, i en cap cas el seu objecte i les seves activitats han de tenir cap altra finalitat que la consecució de l’interès comú dins el marc competencial citat, i encara menys l’obtenció de rendiments per a propòsits diferents del seu àmbit d’actuació.

Si bé no hi ha dubte que els consorcis són entitats públiques i que es regulen pel dret administratiu, el problema sorgeix en la seva composició per diversitat d’administracions i fins i tot entitats privades. La multiplicitat de membres que ostenten representació en l’òrgan de govern d’alguns consorcis ha dificultat i, de vegades impedit, determinar a quina administració pertanyen i quin és el règim jurídic aplicable, especialment quan cap dels seus membres té el control efectiu de l’entitat, normalment establert pel criteri de la majoria de vots en l’òrgan de govern i/o de decisió.

El capítol VI de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de Règim Jurídic del sector Públic, que té caràcter bàsic i per tant d’aplicació íntegra a totes les Administracions Públiques,  defineix els consorcis com a entitats de dret públic, amb personalitat jurídica pròpia i diferenciada, creades per varies administracions públiques o entitats integrants del sector públic institucional, entre sí o amb participació d’entitats privades, per al desenvolupament d’activitats d’interès comú a totes elles dins el seu àmbit competencial.

La Llei incorpora una modificació substancial, ja que estableix vuit criteris ordenats per prioritat, mitjançant els quals cada consorci, en el primer dia de l’exercici pressupostari, queda adscrit a una determinada administració pública segons una prelació que va, des de la majoria dels vots en els òrgans de govern, al nomenament de membres dels òrgans executius, del personal directiu, al finançament de l’activitat ordinària i de les aportacions al fons patrimonial, fins al nombre d’habitants o extensió territorial definides en els seus estatuts.

Els estatuts de cada consorci han de determinar l’administració pública a la qual està adscrit, així com el seu règim orgànic, funcional i financer. En aquest sentit, el règim pressupostari, patrimonial, de comptabilitat i de control ha de ser el de l’administració pública a la qual estiguin adscrits. Per altra banda, el seu pressupost està inclòs en el pressupost de l’Administració d’adscripció,  i els seus comptes anuals han de formar part del seu compte general. Pel que fa al règim de control, han de dur a terme una auditoria de comptes anuals sota la responsabilitat de l’òrgan de control intern de l’administració a la qual s’hagin adscrit, és a dir, la Intervenció General en el cas de la Generalitat de Catalunya.

L’any 2015, com a conseqüència de la modificació del règim jurídic dels consorcis, la Intervenció General de la Generalitat de Catalunya va dictar unes Instruccions per  regular el règim de comptabilitat i de control dels consorcis que estaven adscrits a la Generalitat, i que consisteix en la direcció i supervisió dels treballs d’una societat d’auditoria contractada per cada consorci, amb la inclusió dels dos informes anuals indicats anteriorment, un referent a la presentació dels comptes anuals, i un altre de compliment de la normativa d’aplicació.

Fundacions

La constitució d’una fundació o la presa de participació de l’Administració de la Generalitat en una fundació requereix que l’objecte de l’entitat sigui el desenvolupament d’activitats de foment d’interès general o complementàries d’activitats públiques, i que estiguin previstes aportacions del sector privat.

Els pressupostos de la Generalitat incorporen un total de 39 fundacions participades majoritàriament o adscrites, les quals se sotmeten al règim de control establert per aquesta Administració.

La delimitació del perímetre de fundacions del sector públic de la Generalitat ha vingut definida en la Llei 5/2017, de 28 de març, de mesures fiscals, administratives, financeres i del sector públic, que en el seu article 174 i següents defineix com a fundacions del sector públic de la Generalitat aquelles en les quals el patrimoni estigui integrat en més d’un 50% per béns o drets aportats o cedits per l’Administració de la Generalitat o qualsevol entitat del seu sector públic; i també quan la majoria absoluta dels drets de vots en el patronat correspongui a l’Administració de la Generalitat i el seu sector públic.

Addicionalment, la Llei 5/2017 estableix que el règim d’adscripció de les fundacions del sector públic és l’establert per la normativa de règim jurídic de caràcter bàsic, i en aquest sentit cal remetre’s a la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, que regula en el capítol VII els criteris a tenir en compte per a establir la seva adscripció, i en conseqüència, el règim jurídic aplicable en matèria de comptabilitat i control. En el cas de les fundacions que resultin adscrites a la Generalitat de Catalunya, aquestes seran sotmeses al règim de control financer en forma d’auditoria, d’acord amb el procediment de col·laboració en la direcció i supervisió de les auditores anuals efectuades per societats d’auditoria externa presentat en aquest treball.

=8. Conclusions=

Com a conseqüència de les modificacions legals dels últims anys i en un context de restriccions pressupostàries com el vigent, els òrgans de control intern de les Administracions Públiques han d’adaptar els seus objectius i funcionament per tal d’assolir una major eficiència en la seva actuació. Aquesta adaptació requereix que en els plans de control s’estableixin uns criteris basats en l’anàlisi de riscos, tant des del punt de vista de les àrees a revisar, al marge de la forma jurídica de les entitats, com d’aportar un enfocament en el control lligat als processos de les organitzacions.

D’acord amb les noves exigències de transparència i responsabilitat el sector públic ha d’orientar-se cap a models d’excel·lència en la gestió i ha d’evolucionar cap a un control de resultats a través del retiment de comptes, amb l’objectiu de millorar l’eficiència verificant que s’obtenen els resultats previstos. El concepte de retiment de comptes comporta la necessitat d’una anàlisi mes profunda dels objectius i finalitats que van justificar la creació de les entitats, la seva continuïtat, la seva organització i valors, les seves polítiques de gestió, activitats, recursos i finançament, entre d’altres aspectes.

La premissa per al retiment de comptes és que l’alta direcció de les entitats, a través de mecanismes de control intern, gestioni correctament els riscos corporatius per assolir els objectius de rendibilitat i poder donar una informació fiable i eficaç que generi confiança en l’entitat. Per tant, cal treballar en un sistema real i efectiu de retiment de comptes, assegurant un marc adequat de control enfocat a la gestió dels riscos d’integritat pública.

En aquests context el model clàssic de control intern del sector públic, especialment el de la Intervenció, ha d’avançar cap a:

:* Una planificació del control basada en l’anàlisi de riscos i dels processos de les organitzacions en col.laboració amb els òrgans de gestió.

:* Un control de resultats a través del retiment de comptes amb l’objectiu de millorar l’eficiència verificant l’assoliment dels objectius previstos.

:* Una major supervisió del compliment de les recomanacions que deriven dels controls efectuats col.laborant amb els gestors per posar en pràctica les mesures oportunes.

:* La substitució gradual del model de fiscalització prèvia plena per una fiscalització prèvia limitada als aspectes essencials de l’expedient complementada amb control posterior d’una mostra d’expedients que permeti detectar errors sistemàtics. En aquest procés es important impulsar la utilització de solucions corporatives per a la tramitació electrònica dels expedients que afavoreixin la homogeneïtzació dels procediments i permetin enfocar el control a la verificació dels requisits essencials dels expedients en les seves fases inicials.

:* Un seguiment de l’execució pressupostària per contribuir a una gestió més eficient de la despesa, vetllant perquè el seu registre i comptabilització es duguin a terme en el moment procedimental oportú. Aquesta major implicació en la gestió també permet un seguiment més acurat dels indicadors del dèficit i la regla de despesa i la implementació de mesures rectificatives en cas que els indicadors es desviïn excessivament dels objectius.

Les modalitats de control s’han d’acordar tenint en compte la normativa específica aplicable per raó de la matèria, així com en funció de l’acte, procediment o activitat que realitzi cada òrgan o entitat, amb independència de la seva personificació jurídica. Aquest és un canvi substancial respecte al règim actual que estableix un control diferent per raó de la forma jurídica de les entitats.

En aquest model la Intervenció General, en exercici de la seva funció de coordinació, assessorament i impuls, ha de promoure la formació necessària i dictar les instruccions i directrius oportunes perquè l'actuació de les unitats d’auditoria interna de les entitats del sector públic que no estan sotmeses al règim d’intervenció prèvia sigui homogènia. D’aquesta manera, els resultats de control intern de les entitats es podran tenir en compte en els controls que realitza el personal que depèn directament de la Intervenció General i el resultat d’aquestes actuacions coordinades contribuirà d’una manera més eficaç a la millora de la gestió de les entitats en el seu conjunt. L’evolució de les modalitats de control a aplicar a les entitats del seu sector públic, orientades en l’establiment d’uns procediments i actuacions relatius al control posant èmfasi a la tipologia d’activitat, funcions i objectius de cada l’entitat, al marge de la seva forma jurídica, ha de permetre una millora en el desenvolupament de les tasques de control, extrem que requerirà també una revisió del paper dels òrgans de control intern existents en aquestes entitats.

Així mateix, un cop avaluada l’experiència des de l’exercici 2015, és un objectiu clar a assolir per part de la Intervenció General, com a òrgan competent del control, la totalitat de la supervisió dels controls efectuats en l’àmbit de les entitats que estan subjectes al control posterior del sector públic de la Generalitat de Catalunya, mitjançant la col·laboració amb les societats d’auditoria. Fins ara la implementació d’aquest model ha permès:

5) Supervisar els treballs d’auditoria externa d’un nombre molt més elevat d’entitats, de diversa tipologia.

6) Evitar duplicitats en el control, homogeneïtzar criteris i establir un únic canal d’interlocució amb les entitats en matèria de comptabilitat i control.

7) Assolir una millora qualitativa en el control efectuat per les societats auditores externes incorporant un informe de compliment de legalitat i de recomanacions en matèria de procediments de gestió.

8) Centralitzar el control en una sola actuació amb caràcter anual, coordinada i sota uns criteris únics, la qual cosa ha potenciat l’assessorament constant, homogeni i periòdic per part de la Intervenció i de les societats auditores a les entitats controlades.

El model proposat en aquest treball comporta un canvi de relació entre la Intervenció i les entitats del sector públic que requereix diverses modificacions normatives que permetin implementar de forma progressiva les noves modalitats de control en funció de les matèries o àmbits d’actuació de les entitats. És necessària, per tant, una voluntat d’avançar en aquest model que s’hauria de concretar al més alt nivell de decisió.

Febrer de 2018

Ivan Puig Serra

Virginia Astigarraga Pallarés