L'Estat de Benestar a Catalunya/Espanya


El Estado de Bienestar (EB), una conquista de la humanidad, ha mostrado en algunos países su compatibilidad con la eficiencia dinámica. No hay ninguna contradicción entre aumento de la productividad y competitividad de las empresas de un país y la consolidación de su EB; son los rasgos específicos de cada EB los que importan (Sapir, 2006: 369-90). En el caso de Cataluña / España se debe analizar cuáles son esos rasgos específicos de su EB, muy característicos del Mezzogiorno europeo, que no favorecen ni la eficiencia ni la equidad, como se deberían corregir, y cómo se puede orientar la EB al workfare ( López-Casasnovas y Albasanz, 2014: 34-7).

Para conseguir el objetivo anterior, en las páginas que siguen, se parte –epígrafe I- de la consideración de la evolución de la desigualdad y el poder en el mundo y de las condiciones que llevaron a la aparición del EB. España se diferencia claramente de Europa en lo relativo al mayor proceso de nivelación conocido que se registró en nuestro continente entre el final de la primera Guerra Mundial y 1980. La desigualdad crece a partir de esta fecha lo que amenaza no únicamente el EB sino también la democracia: Resulta difícil no encontrar fundamento a las recomendaciones del último World Inequality Report. El epígrafe II alude brevemente a la relación entre EB y productividad total de los factores para, a continuación en el epígrafe III, documentar la situación de bienestar en España–comparado con otros países y por comunidades autónomas- así como su relación con la satisfacción con la vida y la evolución de la riqueza per cápita desde 1995. Al análisis del comportamiento de las diferentes ‘patas’ del EB en España se dedica el epígrafe IV y a su financiación el V, para finalizar, epígrafe VI, con una consideración del tipo de gobierno del EB –calidad institucional, valores poblacionales y perspectivas de cambio- que han de permitir un EB más parecido al de los países referentes. El último epígrafe, Recapitulación, trata de hacer honor a su nombre y cierra con un Resumen de las ideas clave, que pueden servir al lector para decidir desde este momento sobre si merece la pena seguir con las siguientes líneas.

Cualquier prescripción sobre EB, con lo que implica de recomendación política e institucional, va más allá del enfoque estrictamente económico centrado en la corrección de fallos del mercado y del Estado. Como ilustran Acemoglu y Robinson (2013) –con la privatización en Rusia y otros ejemplos- la consideración de cómo propuestas ‘económicas’ influencian los equilibrios políticos resulta inevitable, particularmente en cuestiones como la del EB tan estrechamente vinculada a la distribución de ingresos y rentas económicas.

I.- EL ESTADO DE BIENESTAR EN PERSPECTIVA HISTÓRICA: DESIGUALDAD Y PODER

Perspectiva histórica evolución desigualdad.

En la estela de Thomas Piketty y Branko Milanovic, Walter Scheidel (2018) remonta a la Edad Antigua (época de la que, como historiador, es especialista) el análisis de la desigualdad a lo largo de los siglos. Hipotetiza cuatro grandes niveladores, estableciendo un paralelismo con los cuatro caballos del Apocalipsis. A lo largo de la historia, la nivelación más importante resulta invariablemente de los choques más poderosos. Cuatro tipos diferentes de rupturas violentas han reducido la desigualdad: la guerra con movilización masiva (las dos guerras mundiales del s. XX), la revolución transformadora (la soviética o la china), el fracaso del estado (como en Somalia) y las pandemias letales.

Para que la guerra nivelara las disparidades en cuanto a ingresos y riqueza, era necesario movilizar a las personas y los recursos en una escala que solo era factible en los Estados-nación modernos, por ejemplo las dos guerras mundiales: destrucción física y catalizador poderoso para el cambio de política: expansión del Estado de Bienestar, sindicalización…

El análisis de Scheidel coincide con el de Piketty y Milanovic al situar entre el final de la primera guerra mundial y el final de la década de los setenta del s. XX la mayor reducción de la desigualdad habida en Europa y Estados Unidos. Las guerras mundiales fueron relativamente cortas y sus efectos se han desvanecido con el tiempo: las tasas impositivas sobre las rentas altas y la afiliación sindical han disminuido, la globalización ha ido a más, el comunismo ha desparecido como alternativa, la Guerra Fría parecía haber finalizado... Todo esto apunta a posibles razones explicativas del reciente resurgimiento de la desigualdad en Europa y EE.UU. y al cuestionamiento del Estado del Bienestar.

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Figura 1. Las catástrofes reducen la desigualdad. Trayectoria a largo plazo de la desigualdad en Europa. Fuente: Scheidel 2017:69.

Las élites han tenido éxito en extraer todo el excedente que la economía creó desde los tiempos de la revolución agraria. El poder crea riqueza y la riqueza crea poder. ¿Puede algo detener el proceso? Sí -según Scheidel- guerra, revolución, peste y hambruna. Queda obviamente la vía no catastrófica de la intervención redistribuidora del Estado en la medida que las preferencias sociales vayan en esa dirección y el trilema de Rodrick lo permita.

También se ha observado el ritmo generalmente lento de la democratización en países que estaban alejados de las grandes guerras y libres de la necesidad de ofrecer concesiones o recompensas a cambio de una movilización masiva. La exposición a la guerra total creó un ímpetu excepcionalmente importante para la democratización formal

Perspectiva histórica evolución desigualdad en España.

Conviene, no obstante, no precipitarse a la hora de incluir, a estos efectos de evolución de la desigualdad, España en Europa, pues España no participó en ninguna de las dos guerras mundiales y tuvo en cambio una guerra civil en este período 1920-1980 de gran nivelación.

Las guerras civiles, como las guerras en la época pre-moderna, implicaban que los vencedores desposeían a los vencidos. Así ocurrió tanto en España como en Portugal con las confiscaciones de tierra en los 1830s que impulsaron grandes latifundios y exacerbaron la desigualdad (Bircan et al, 2010).

Las guerras civiles ya han sido más infrecuentes en sociedades desarrolladas, siendo la civil española prácticamente caso único pues tanto la rusa como la china fueron revolucionarias y la de secesión americana se contempla como una guerra entre estados.

El 0.01% más rico de la población experimentó en España una caída del 60% en su participación en la renta entre 1935 y 1951. Esta tendencia entra en conflicto con el coeficiente de Gini de mercado, estable durante los períodos de guerra civil y IIª guerra mundial pero que muestra fortísimas oscilaciones entre 1947 y 1958 (Figura 2).

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Figura 2. Evolución del Gini de mercado y de la renta del 0.01% más rico en España, 1929-2014. Fuente: Prados de la Escosura (2008: Figura 6) citado por Scheidel (2017: 142)

La concentración de la renta en España fue baja en la postguerra lo cual pudo jugar un papel en la estabilidad y duración de la dictadura franquista (Alvaredo y Saez, 2009). España tuvo que esperar a la vuelta de la democracia en 1975-77 para empezar a desarrollar un Estado de Bienestar y políticas fiscales redistributivas.

A pesar de las similitudes superficiales en términos de la caída de las rentas más altas y la compresión de los salarios, la desigualdad se desarrolló de forma bastante diferente en España en relación a otros países europeos de la época. A diferencia de los contendientes en la Segunda Guerra Mundial y algunos de los espectadores, no hubo impuestos progresivos y la desigualdad general de ingresos no disminuyó. Como dice Prados de la Escosura (2008: 15): "La distinción entre España, donde la Guerra Civil tuvo un efecto divisorio en la sociedad, y la mayoría de los países occidentales, donde las guerras mundiales tendieron a aumentar la cohesión social, puede ser relevante para entender la era de posguerra”.

La desigualdad amenaza la democracia salvo que actúe la política

A partir de 1980 la desigualdad aumenta de forma generalizada en el mundo aunque a diferentes velocidades (Figura 3). Entre 1980 y 2016 el top 1% capturó el 27% de los aumentos mundiales de renta (Figura 4), siendo la trayectoria de ese 1% radicalmente divergente de la trayectoria del 50% más pobre en EE.UU. y más pausada en Europa Occidental (Figuras 5 y 6, respectivamente).

Review Ortún 2018a-image3.png Figura 3. Participación del 10% más rico en la renta, 1980-2016. Fuente: World Inequality Report 2018, p 10.
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Figura 4. La curva del elefante de la desigualdad global 1980-2016. Fuente: World Inequality Report, p 13.

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Figura 5. Evolución de la renta del 1% más rico y del 50% más pobre en Estados Unidos, 1980-2016. Fuente: World Inequality Report 2018, p 12.

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Figura 6. Evolución de la renta del 1% más rico y del 50% más pobre en Europa Occidental. Fuente: World Inequality Report, p 12.

El auge de las plutocracias populistas en el mundo plantea la cuestión de qué podrá más, si un cierto deseo de armonía social o la polarización de rentas en un entorno de individualismo creciente. La evidencia de efectos negativos de la desigualdad sobre el crecimiento futuro (Cingano, 2014) no necesariamente ha de afectar al rumbo que las sociedades adopten.

Resulta difícil dejar de suscribir las tres grandes familias de recomendaciones de políticas que los autores del World Inequality Report 2018 formulan:

1. Mayor progresividad impositiva
2. Registro global en el que conste la propiedad de los activos financieros (antídoto del lavado de capitales, la evasión fiscal y la creciente desigualdad)
3. Mejor acceso a la educación (y a ocupaciones bien remuneradas)

Calentamiento global y desigualdad: Determinantes globales del bienestar y problemas de acción colectiva. Dos de los determinantes básicos del bienestar de la humanidad plantean series problemas de acción colectiva. Tanto el calentamiento global como la creciente desigualdad requerirían una actuación por parte de todos los países pues actuaciones aisladas para reducir la desigualdad o disminuir las emisiones de CO2 se traducen en fugas de rentas móviles y menor tasa de crecimiento económico, respectivamente. Pactar tanto reducción de desigualdad como, sobre todo, atenuación del calentamiento global requiere acordar tasa y tipo de crecimiento (Llavador et al, 2015); supone considerar la fecha de convergencia entre el ‘Norte’ y el ‘Sur’, más concretamente entre EE.UU. y China. La dimensión poder, que tan ricamente se cuela en el supuesto de ausencia de efectos de riqueza del teorema de Coase, no puede ignorarse en la mayor parte de relaciones con asimetrías de poder, sean personas, empresas o países.

II.- ESTADO DE BIENESTAR Y LA PRODUCTIVIDAD TOTAL DE LOS FACTORES

Del estudio de los determinantes del gasto social y su impacto en el crecimiento económico de los países actualmente desarrollados, desde finales del siglo XVIII, se concluye que: 1/ El gran avance del gasto social se explica por la democratización de las sociedades, el envejecimiento y el crecimiento de la renta. Los Estados del Bienestar se han desarrollado mejor en aquellos países con mayor homogeneidad social, donde resulta más fácil simpatizar con la situación de necesidad de un tercero. 2/ Los costes netos de las transferencias sociales (gasto social excepto educación y sanidad) y de los impuestos que las financian son esencialmente nulos, ya que no han afectado al crecimiento de la productividad del trabajo. 3/ Dos principios parecen explicar por qué el Estado del Bienestar no perjudica a la renta per cápita. El primero es que las democracias con presupuestos elevados ponen especial empeño en diseñar impuestos y transferencias, de manera que no comprometan el crecimiento. El segundo es que el universalismo, tanto impositivo como en derechos, estimula mejor el crecimiento que la preferencia de los países con bajos presupuestos por pruebas de verificación de necesidad y complicados compromisos impositivos. Los Estados del Bienestar se han beneficiado, por una parte, de los menores costes administrativos del universalismo, pero —sobre todo— han sabido controlar los desincentivos por tres vías: la primera, una financiación impositiva algo regresiva (los ‘pobres’ pagan a los ‘pobres’) en función de impuestos sobre el consumo, las rentas del trabajo y los bienes de consumo adictivo; la segunda por prestaciones sociales que solucionan un problema, el paro por ejemplo, pero con invitación a no instalarse en la dependencia de la transferencia pública; y la tercera la apertura de la economía para vivir los salutíferos condicionantes de la competencia internacional (Lindert, 2004).

Para que el avance del Estado del Bienestar sea una bendición se precisa, pues, centrar la atención en: 1. Qué y cómo se gasta: las prestaciones públicas son para todos pero no son todas; nos faltan atenciones efectivas y nos sobran atenciones inadecuadas. 2. Cómo se decide: la legitimidad del paquete de prestaciones, por ejemplo, que se establezca depende de una mayor transparencia de los procesos decisorios. 3. Cómo se financia: recordemos que las bases impositivas muy sensibles (las que pueden «emigrar» o «deslocalizarse») han de gravarse menos que las poco sensibles; ser algo regresivo resulta mejor que «no ser» en absoluto y facilita, además, mayorías parlamentarias (Ortún y Sánchez, 2004).

No será ajena la evolución del EB a la de la Economía. Voces como la de Martin Wolf o Marina Mazzucato (2018) llevan tiempo alertando acerca de la extracción de rentas –y no de su creación- como una forma de vida económica, de la indiferencia hacia el destino de gran parte de su ciudadanía, del papel corruptor del dinero en la política, y de la indiferencia hacia la verdad y el sacrificio de la inversión a largo plazo para el consumo privado y público

III.- BIENESTAR Y GRADO DE SATISFACCIÓN CON LA VIDA EN ESPAÑA

Redistribución

El índice de Gini-mercado no presenta diferencias espectaculares entre países desarrollados. Sí los presenta, en cambio, el índice de Gini de renta disponible pues la efectividad redistribuidora del Estado varía mucho entre países desarrollados (Figura 7).

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Figura 7. Coeficientes de Gini (últimos datos disponibles) antes y después de impuestos y transferencias. Fuente: Luxembourg Income Study.

Para España, dada la importancia de las prestaciones en especie del Estado del Bienestar (educación y sanidad fundamentalmente), la comparación entre Gini de mercado y Gini de renda disponible no mide el impacto del estado. Goerlich (2016) ha estimado 4 indicadores de Gini en la figura 8: El de mercado, uno bruto que resulta de considerar impuestos, el Gini de renta disponible que incorpora transferencias monetarias (tipo pensiones o prestaciones por desempleo) y un cuarto, el índice de Gini de renta extendida que incorpora las prestaciones en especie del Estado del Bienestar.

Review Ortún 2018a-image8.png Figura 8. Índices de Gini para España. Fuente: Goerlich (2016), p 176.

Este importante trabajo de Goerlich (2016) proporciona una documentada panorámica del alcance de la redistribución en España.

Medidas de bienestar en España y el grado de satisfacción con la vida.

También la Fundación BBVA ha editado el trabajo de Carmen Herrero, Antonio Villar y Ángel Soler (2018) donde a partir de los indicadores Better Life de la OCDE realizan una aproximación multidimensional a la calidad de vida en España y sus comunidades autónomas para los años 2006-2015.

En el contexto internacional más próximo, España se sitúa debajo de la media de la OCDE en renta, empleo, vivienda, educación, y satisfacción con la vida autopercibida, y por encima de la media de la OCDE en salud, conexiones sociales, medio ambiente, y seguridad.

Para analizar los niveles de bienestar por CC.AA. los autores utilizan, para 12 indicadores seleccionados agrupados en tres bloques (bienestar material, salud y educación), una cuenta de Borda: 4 puntos a la categoría desempeño alto, 3 a desempeño medio alto, 2 a desempeño medio bajo, y 1 punto a desempeño bajo. En la figura 9 se aprecian los resultados.

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Figura 9. Cuentas de Borda Comunidades Autónomas 2015-2016. Fuente: Herrero et al (2018:226).

La suma de Borda permite a los autores clasificar las CC.AA. en cinco grupos diferentes de bienestar. A la cabeza, el grupo compuesto por La Rioja, el País Vasco, la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad de Madrid. Un segundo grupo de comunidades con alto nivel de bienestar viene integrado por Cantabria y Castilla-León. En torno a la media se agrupan cinco comunidades: Aragón, Cataluña, Asturias, Baleares y Galicia. A continuación, ya por debajo de la media española un grupo en el que se encuentran la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Extremadura, y Murcia. Andalucía y Canarias cierran la clasificación.

Cuando se correlacionan las cuentas de Borda, objetivas, con el grado de satisfacción con la vida, subjetivo, se encuentran los signos esperables pero una magnitud menor de la que cabría esperar. El Mediterráneo parece añadir un plus de satisfacción con la vida, excepto en el caso de Andalucía, que se mantiene baja, al igual que le sucede con las variables objetivas de bienestar. Galicia y Castilla-León, en cambio, manifiestan una satisfacción con la vida substancialmente por debajo de lo señalado por sus indicadores objetivos de bienestar.

Salud y renta per cápita son las variables más explicativas de los niveles medios de satisfacción con la vida. Por lo que se refiere a la medida de satisfacción con la vida hay que destacar que presenta una relación muy fuerte con la salud autopercibida (la única variable subjetiva utilizada para medir el bienestar) y que en ella pueda estar influyendo tanto realidades como expectativas.

Las expectativas pueden influir en la satisfacción con la vida pero lo que seguro que influirá en los niveles de bienestar en España es su sostenibilidad la cual vendrá condicionada por la evolución de su capital. A este respecto, resulta muy interesante constatar –Figura 10- como España ha sido uno de los pocos países del mundo (junto a Grecia, Portugal y los países del Africa subsahariana) en los que la riqueza por cápita ha disminuido entre 1995 y 2014 (Lange et al. 2018).

El Banco Mundial ha considerado cuatro tipos de riqueza: capital producido (maquinaria, equipos, infraestructuras…), capital natural (reservas energéticas, minerales, bosques, terrenos agrícolas…), capital humano (valor actual de las ganancias esperadas a lo largo de la vida) y posición neta exterior (lo que resulte de considerar derechos y obligaciones con el exterior).

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Figura 10. Evolución de la riqueza per cápita 1995-2014. Fuente: Lange et al, 2018, p 56.

La disminuación de la riqueza per cápita en España entre 1995 y 2014 se explica por la bajada del capital humano como consecuencia del elevado paro así como por el aumento del tamaño poblacional (se habla de riqueza per cápita). Estos dos factores son más poderosos que el notable aumento de capital producido durante el período.

IV.- COMPORTAMIENTO DE LAS DIFERENTES ‘PATAS’ DEL ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAÑA.

Matrícula de Honor en Sanidad (GBD, 2016 y GBD, 2017): España en primerísimas posiciones mundiales incluso utilizando indicadores como la Mortalidad Innecesariamente Prematura y Sanitaria (o Clínicamente) Evitable muy sensibles a la actuación de los servicios sanitarios. Aprobado justillo en Educación (y eso porque se valoran los resultados PISA y PIIAC en perspectiva temporal) y Suspenso en Políticas Activas de Empleo, Vivienda y Lucha contra la pobreza (Ayala, 2016). En Pensiones se ha cumplido con las exigencias de la Unión Europea pues con las reformas de 2011 y 2013 (particularmente el factor de sostenibilidad y la fórmula de cálculo del índice de revalorización de pensiones) se estabiliza el peso de las pensiones dentro del PIB en torno al 12% para las décadas inmediatas (Zubiri, 2016).

Dentro de este mismo Eje 7 dedicado al EB se han presentado excelentes trabajos específicos para Sanidad, Dependencia, Pensiones y Vivienda. Samuel Calonge y Antoni Manresa (2018) destacaron el carácter básicamente intergeneracional de la redistribución en España y señalaron como el reciente aumento de la desigualdad se ha producido entre los salarios bajos (P50/P10). Ció Patxot et al. (2018) realizan un exhaustivo análisis de los condicionantes y posibilidades de una reforma del sistema de pensiones. Carme Trilla (2018) destaca como una anémica política de vivienda y la resultante precariedad habitacional provoca pérdida de efectividad al resto de políticas del EB. Aquí nos limitaremos a una breves referencias a Educación, y Políticas Activas de Empleo, área donde, como ocurre con la renta básica, el ensayo y error resulta esencial.

Educación

En países desarrollados la educación, incluso medida como años de escolaridad formal, constituye la variable más explicativa del estado de salud y éste, junto con renta, los factores más explicativos del bienestar. Por otra parte, la educación como inversión en capital humano es la que puede permitir a un país aumentar su productividad y cimentar su cohesión pues una mejor educación se correlaciona no sólo con estar ocupado con sueldos más altos y mejor salud sino también con mayor confianza en la sociedad, más efectividad en la actuación política y participación más elevada en tareas de voluntariado social (Figura 11).

Los resultados de España en PISA (15 años) y PIIAC (18-65 años) no solo quedan por debajo de nuestros países de referencia, excepto Italia, sino también por debajo de la mayoría de los países del Este de Europa. Y en un mundo que tiende al ‘winner takes it all’, el porcentaje de alumnos con resultados muy buenos en PISA continua siendo pequeño: La relativamente elevada matriculación en guardería y pre-escolar todavía no se ha reflejado en estas pruebas de la OCDE. En Italia o España, solo 1 de cada 20 adultos es competente en los niveles más altos (niveles 4 o 5) de alfabetización. Casi 3 de cada 10 adultos en estos países actúan o están por debajo del nivel más bajo de competencia (nivel 1) tanto en alfabetización como en aritmética. El sistema educativo español efectúa un trabajo mediano en los procesos rutinarios, pero cuando se precisa iniciativa y creatividad fracasa. Sin iniciativa ni creatividad no hay innovación, sin innovación no hay crecimiento posible, y sin crecimiento el futuro solo ofrece más devaluación interna y menos progreso social (Cabrales, 2014).

Evolución reciente. Entre 2000 y 2009 se dobla la inversión educativa y los resultados PISA empeoran. Después de 2009 reducciones substanciales en gasto educativo …y PISA mejora. Ninguna sorpresa: Superado un nivel mínimo de gasto por alumno, importa el cómo y no el cuánto. La crisis reciente también ha supuesto un menor abandono escolar prematuro (la dificultad de encontrar trabajo deprime el coste de oportuniad de estudiar) y la aceptable equidad educativa en España no ha empeorado con la crisis (García-Montalvo, 2018).

Conocimientos o conocidos. En general, una alta educación de los padres pronostica una alta educación de los hijos con el problema de lo que en una generación pudo ser meritocrático se convierta en dinástico en la siguiente pues los hijos de profesionales de éxito hablaran muchos idiomas y programaran en muchos lenguajes (Figura 12). Cuestión espinosa pues aunque el mandarinato dinástico (hereditario) estropea el ascensor social tampoco resulta sencillo penalizar a los padres que invierten en sus hijos para que sus oportunidades sean iguales a las de los hijos de familias desestructuradas, monoparentales o deasistidas. En España e Italia, la situación se agrava, pues pertenecer a la clase alta mejora las oportunidades para encontrar trabajo así como la calidad del puesto de trabajo, bastante más que en otros países europeos como Holanda o Reino Unido (Figura 13).

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Figura 11. Probabilidad de resultados sociales y económicos destacados entre personas altamente alfabetizadas. Fuente: OECD Skills Outlook 2013, p 27.

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Figura 12. Logros educativos según los conseguidos por los padres. Fuente: OECD 2017, p 76.

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Figura 13. Salario hora según nivel educativo y origen familiar (hombres). Fuente: https://observatoriosociallacaixa.org/-/situacion-laboral-y-origen-familiar-en-europa-durante-la-crisis-no-somos-todos-iguales

Para igualar las oportunidades hay que centrarse en la educación preescolar y la primaria complementada con un gasto social centrado en los niños y niñas con mayor riesgo de exclusión social. Datos de Madrid indican que el nivel educativo de los progenitores explica las competencias y las destrezas indispensables de los hijos (Cabrales et al, 2011), y datos de otros lugares señalan que también las capacidades no cognitivas (autocontrol, motivación, consideración adecuada del futuro, etc.), de nuevo explicadas por las condiciones uterinas y de los primeros 5 años de vida, afectan tanto las condiciones de vida futuras como la salud de las personas (Heckman, 2012). Cada vez más, en un mundo en que fácilmente puede crecer la desigualdad entre quienes disponen de suficiente capital humano para trabajar con máquinas inteligentes y quienes precisamente serán reemplazados por esas máquinas, la eficiencia en la asignación de talento, así como la movilidad social, pasan por invertir en la educación de los niños y las niñas en edades tempranas, particularmente en aquéllos con mayor riesgo de exclusión social.

Políticas activas de empleo.

Parece surgir en España un cierto consenso entre los principales partidos políticos, excepto Podemos, para reformar nuestras políticas activas en línea con los países más avanzados: Hay que activar todos los parados desde el primer momento, formación especializada adaptada a cada parado, asesoría en búsqueda de empleo, reforma del Sistema Público de Empleo con prioridades claras, para con ensayo y error irse aproximando a las políticas más eficientes (Bentolila et al, 2015). Las tremendas cifras de parados de larga y muy larga duración así lo exigen. Figura 14.

Necesidad de más intermediación entre preguntas a contestar y trabajos de investigación aplicada para ir creando políticas basadas en pruebas (evidence en inglés). Ejemplo de knowledge-broker destacado en este campo: IZA World of Labor.

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Figura 14. Paro de larga y muy larga duración (> de 12 y 24 meses respectivamente). Fuente: Eurostat.

V.- FINANCIACIÓN DEL ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAÑA

España consolidó gasto corriente en los años anteriores a la crisis de 2008 con ingresos tributarios vinculados a la burbuja inmobiliaria. Pinchada ésta, los ingresos desparecen, el gasto queda y el déficit aumenta presentando una evolución claramente diferenciada entre España y la Unión Europea (Figura 15).

La presión fiscal en España puede considerarse algo baja cuando se compara con los socios europeos. Tras los fuertes ajustes de gasto experimentados cabe esperar una actuación sobre los ingresos:

  • Eliminación de los beneficios fiscales en IRPF e IVA manteniendo fijos los tipos impositivos.
  • Existe margen de aumento en impuestos especiales. Cabe introducir el impuesto sobre bebidas azucaradas (Ortún et al, 2016).
  • Mayor uso de precios públicos.
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Figura 15. Ingresos y gastos públicos: España versus UE. Fuente: Conde-Ruiz, Eurostat.

Otras medidas fiscales complementarias pueden ir en la línea de una mayor orientación hacia el workfare huyendo de las peculiaridades que caracterizan los EB del Mezzogiorno europeo. Entre éstas:

  • Créditos fiscales que complementen el sueldo para reducir desigualdad
  • Impuesto sucesiones para absentistas familiares (a la hora, por ejemplo, de atender a los padres en la vejez)
  • Separar de manera voluntaria y temporal la nuda propiedad del usufructo para aquellos hipotecados que no puedan llegar a final de mes (López-Casasnovas, 2015)

VI.- GOBIERNO DEL ESTADO DEL BIENESTAR EN ESPAÑA: CALIDAD INSTITUCIONAL, VALORES POBLACIONALES Y PERSPECTIVAS DE CAMBIO.

Las instituciones –restricciones formales o informales que regulan las interacciones sociales, económicas y políticas entre los individuos así como sus mecanismos de sanción- constituyen mecanismos de cooperación y racionalización que mejoran nuestra adaptación a un entorno muy cambiado. En ocasiones estas instituciones utilizan o adaptan instintos ya existentes como el disgusto (desarrollado originariamente para evitar envenenamientos e intoxicaciones), el sentido de culpa, el impulso a la justicia o el sentido de vergüenza.

Las instituciones, y su enfoque desde la Economía, han tenido amplia influencia en la producción científica en estas dos últimas décadas y su importancia tanto para el crecimiento como para el intercambio está bien establecida. Existen múltiples medidas de la calidad institucional que sirven para aproximar hasta qué punto la democracia española se ha convertido en una partitocracia tal como Alejandro Nieto, Manuel Castells o Josep Mª Vallés, habían señalado desde diferentes perspectivas.

Los informes del Banco Mundial, 1996 y 1997, ayudaron a restaurar la importancia del Estado y corregir la trampa ideológica creada por una interpretación completamente errónea de la caída del Muro de Berlín: los enormes fallos de la transición de las economías planificadas al mercado. Las economías de Europa Central y del Este revelaron que el correcto funcionamiento de los mercados es solo una condición necesaria pero no suficiente: sin un Estado eficaz, los países fracasan. La realidad y el trabajo académico han ayudado a que el enfoque institucional sea ampliamente aceptado hoy. En resumen, se puede decir que para que una sociedad se desarrolle, es necesario que sus instituciones hagan individualmente atractivo lo que sea socialmente conveniente.

La medida de calidad institucional que ocupa más espacio en los medios de comunicación social es la de Transparency International. En ella, España, ha pasado de ocupar la posición vigésima en el mundo, año 2000, a la cuadragésimo segunda en 2017, un muy notable descenso en la percepción de corrupción en el sector público por parte de diversos organismos internacionales que intervienen en la elaboración del índice (Figura 16). Otras medidas como el Rule of Law Index o el Índice de Imparcialidad de la Universidad de Gotemburgo devuelven una imagen de cierto deterioro institucional en España.

Muy posiblemente, los indicadores mejor validados y trayectoria temporal iniciada en 1996 sean los Worlwide Governance Indicators del Banco Mundial que recogen seis dimensiones de calidad de gobierno: Voz y rendición de cuentas; Estabilidad política y ausencia de violencia; Efectividad gubernativa; Calidad regulatoria; Imperio de la ley (Estado de derecho); y Control de la corrupción. La figura 17 muestra datos para España entre 1996 y 2016: Los intervalos de confianza dificultan sentenciar deterioro salvo que se considere la mejora registrada en otros países. Camarón que se duerme, se lo lleva la corriente.

El deterioro institucional en España ha sido en parte un resultado inesperado de la unión monetaria de 1999 (el euro), que supuestamente traería ajustes estructurales y reformas institucionales a las economías menos competitivas cuando ni la devaluación de la moneda ni el déficit público superior al 3% del producto interno bruto fueran ya permitidos. La expansión de 1999 a 2007 a una tasa de crecimiento anual de 3.6%, con burbujas inmobiliarias y financieras, sin aumentar la productividad, y un aplazamiento de las reformas (educación, mercado de trabajo) permitió a los gerentes incompetentes ganar dinero y a los políticos satisfacer a los ciudadanos al mismo tiempo. España ya ha incurrido en inversiones y gastos improductivos, ha sufrido la enfermedad holandesa, la deuda está causando resaca y llevará un tiempo renovar las instituciones españolas (Fernández-Villaverde et al, 2013). El crecimiento español durante la expansión de 1994-2007 se basó en la acumulación de factores más que en las ganancias de productividad. En particular, el crecimiento anual de la productividad total de los factores fue del -0,7%, que es bajo en comparación con otras economías desarrolladas como las de la U.E. o EE.UU. La fuente del crecimiento negativo de la productividad total de los factores parece haber sido el aumento de la mala asignación de los factores de producción entre los distintos sectores económicos, especialmente en industrias en las que la influencia del sector público es mayor (por ejemplo, mediante licencias o reglamentaciones). Estas industrias más cercanas al sector público experimentaron aumentos significativamente mayores en la mala asignación (García-Santana et al, 2013).

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Figura 16. Índice de percepción de corrupción 2017. Fuente: Transparency International.

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Figura 17. Worlwide Governance Indicators, Spain 1996-2016.

Buen gobierno. Es necesario que la población crea en la imparcialidad de las administraciones para que el estado de bienestar se consolide. El capitalismo corrupto, de amiguetes e influencias, arruina esa confianza. Todos los países se enfrentan a un desafío enorme pero bien conocido: ¿cómo conciliar el capitalismo, el gobierno de unos pocos, con la democracia, el gobierno de muchos? ¿Cómo funcionará el capitalismo democrático?

La democracia no es suficiente para construir un buen gobierno. Según Charron et al. (2015), los tres factores que parecen tener el mayor apoyo empírico para comprender las diferencias en la calidad de la gobernanza entre países son: 1 / Una gestión pública profesional con una separación estricta entre las carreras de políticos y funcionarios, 2 / Descentralización y autonomía en la gestión de los recursos humanos, y 3 / Transparencia, entendida como el acceso a la información pública (sin publicidad ni ocultando los malos resultados) y libertad de prensa.

El buen gobierno público debe garantizar una acción justa por medio de instituciones gubernamentales imparciales (Holmberg et al, 2012). Cuando los recursos públicos se malbaratan entre la corrupción y el amiguismo, en lugar de utilizar criterios objetivos (como la mejora en la calidad del aire o los puntajes de alfabetización y aritmética obtenidos por los estudiantes en diferentes escuelas), los ciudadanos se muestran más reacios a favorecer las políticas de bienestar con independencia de cuánto les beneficien.

Parece que la participación en los procesos de toma de decisiones sociales afecta el bienestar de las personas, y que afecta más la propia participación en el proceso que los resultados de este proceso: los inmigrantes sin derecho a voto en Suiza, por ejemplo, se benefician de los resultados, pero no de la participación en el proceso.

Enfoque legal. Diseño de leyes, procedimientos, mecanismos de inspección y de penalización. Problemas:

  • Demasiado énfasis en los controles ex-ante que reducen una discrecionalidad conveniente si va acompañada de responsabilidad;
  • Los mecanismos de inspección son costosos baja probabilidad de detección
  • Lentitud de la justicia transmite sensación de impunidad
  • Las penalizaciones sociales resultan más efectivas pero los factores culturales tienen inercia y no son fácilmente modificables.
* La corrupción es una trampa. Cuando hay mucha, la sociedad no la ve tal mal, por eso hay mucha, círculo vicioso.

Enfoque económico: Incentivos, transparencia y competencia.

  • Buena gestión pública- Servicio funcionarial meritocrático con salarios adecuados, decisiones alejadas de los grupos de influencia
  • La transparencia (sobre financiación pública, resultados) requiere participación de la sociedad en la gestión gubernamental, libertad de información, prensa independiente, cultura democrática y participativa
  • Con transparencia, la competencia es un arma potente para reducir la corrupción. Los gestores de las instituciones/empresas mal gestionadas (ineficientes o corruptas) son reemplazados, lo que genera incentivos ex ante a una buena administración.

Ha llegado el momento de introducir en España, con un horizonte de 30 años, la idea y práctica de la competencia por comparación en calidad (universidades, centros educativos, centros de sanitarios, etc.) sin la necesidad de mercados. No habrá mejor gestión pública sin una mejor política, una mejor gobernanza, un concepto que incluya la revisión del financiamiento de los partidos políticos, la responsabilidad, la resolución de conflictos de intereses y la profesionalización e independencia de las funciones ejecutivas del sistema.

Ciertamente, los valores sociales en España, basados en la Encuesta de la Fundación BBVA (Figura 18), respaldan las nociones de mérito o competencia mucho menos que en otros países europeos, y habrá que hacer algo para que España madure como sociedad. Es posible que se desee informar sobre los costos, el rendimiento y la calidad de los servicios financiados con fondos públicos y alentar la conciencia de los impuestos y las cotizaciones que se pagan (bastante ocultos hoy) para ver si la ciudadanía está interesada en cuestiones colectivas, al menos, como está interesada en las asociaciones de vecinos que existen en cualquier edificio con propiedad compartida (que tampoco es mucho).

VII.- RECAPITULACIÓN.

España tiene un problema con su gestión pública. Será muy difícil mejorar la gestión pública o introducir reformas que aumenten significativamente nuestra productividad sin una mejora en la calidad de la política y las instituciones que la condicionan. Los requisitos para un mejor gobierno del Estado son tan conocidos como ignorados: proteger el financiamiento de los partidos políticos limitando los gastos y controlando las contribuciones privadas; racionalizar las regulaciones electorales para acercarse al comienzo de una persona, un voto; e independencia de los medios de comunicación pública. Solo un Estado efectivo que facilite el tipo de instituciones transparentes e imparciales de países como los escandinavos o muchos países de Europa Central permitirá que España se fortalezca después de la crisis. No habrá mejor gestión pública sin un mejor gobierno, un concepto complejo que incluye, entre otros, la necesidad de transparencia, rendición de cuentas, regulación apropiada de conflictos de interés y la profesionalización e independencia de las funciones ejecutivas de la administración pública.

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Figura 18. Valores referidos a la relación entre esfuerzo e ingresos. Fuente: Fundación BBVA, 2013.

Los partidos políticos juegan un papel irremplazable en todos los sistemas democráticos. A diferencia de lo que sucede en otras democracias avanzadas, en España el marco legal vigente no facilita la depuración de los partidos, aunque esto se ha revelado durante mucho tiempo como necesario. Los partidos españoles son autorregulados: los congresos y los órganos rectores se reúnen cuando es aconsejable para sus líderes; el método usual para seleccionar posiciones internas y candidatos para puestos representativos es la cooptación; y el control de las cuentas se confía a un organismo, el Tribunal de Cuentas, fuertemente politizado, cuyos miembros acceden al cargo por cuota política. En las democracias constitucionalmente más avanzadas, los partidos están fuertemente regulados por la ley o, como en el caso británico, por la costumbre. En todos los países hay corrupción política, pero la democracia interna en los partidos políticos, la competencia entre aquellos que son líderes y aquellos que aspiran a serlo, y la obligación de transparencia impuesta por la ley permite que los políticos corruptos sean rápidamente destituidos. En España, esto no sucede, y la corrupción crece, debilita la acción gubernamental en una coyuntura crítica, provoca el descontento de los ciudadanos y termina provocando una grave crisis para la politización y la pérdida de eficiencia de las instituciones estatales como el Consejo General del Poder Judicial, los Tribunales Supremos, el Tribunal de Cuentas, la Autoridad Tributaria, etc. Hay aún más. El método de cooptación, repetido una y otra vez, es un método de selección adverso que acaba promoviendo a los menos críticos y menos capaces a los lugares de responsabilidad. Parece urgente desarrollar una nueva ley de partidos políticos, a fin de regular su actividad, garantizar su democracia interna, transparencia y control de la financiación, y acercar la política a los ciudadanos. Esta es una condición necesaria para poder lanzar una reforma institucional mucho más amplia con garantías razonables que deberían incluir, entre otras, la reforma de la justicia, la regulación de los lobbies y la separación estricta de las posiciones políticas y administrativas para garantizar la independencia y el profesionalismo de la función pública. Las reglas básicas que debe reunir esta nueva ley son muy comunes en las democracias europeas.

Una mejora en la calidad de la política permitirá actuar sobre los factores que directamente contribuyen a la buena gobernanza y que se presentan como vulnerables al no resultar, como mínimo en apariencia, de una larga evolución histórica. Ejemplos: los estudiados por Víctor Lapuente (2015) y el grupo de la universidad de Gotemburgo, de los que citamos tres por su estrecha conexión con la consolidación de un EB eficiente y equitativo en España:

  • Una gestión pública profesional con una separación estricta entre las carreras de políticos y funcionarios
  • Descentralización y autonomía en la gestión de recursos humanos
  • Acceso a la información pública y libertad de prensa

Si no se consigue alguna de estas mejoras y la deriva que, por ejemplo, la menor financiación pública de educación o sanidad señalan, sigue su curso, podemos acabar entre un EB entendido como el bienestar de los que trabajan directamente para el Estado y un EB para ‘pobres’ o sea un pobre EB.

Resumen de ideas clave:

* El Estado de Bienestar es compatible con la eficiencia dinámica orientándolo al workfare ya que su mantenimiento depende del número y productividad de los futuros trabajadores y contribuyentes.
* En estos años recientes, en España –y una Cataluña con autonomía, tampoco total, limitada a las prestaciones en especie del EB- ha dominado una respuesta lineal a la crisis para recuperar la confianza internacional. En el campo de las pensiones ha servido para satisfacer a la Unión Europea y ajustar pensiones futuras a cotizaciones previstas manteniendo su peso en torno al 12% del PIB en las inmediatas décadas. En el resto de campos del EB no ha existido una estrategia clara de reforma.
* Tanto la mayor reducción de la desigualdad de la historia como la consolidación del EB se produce entre el final de la primera Guerra Mundial y 1980. España presenta características diferentes pues no participó en ninguna de las dos guerras –los acontecimientos niveladores- y tuvo una incivil que en lugar de aumentar la cohesión social tuvo un efecto divisorio.
* El aumento de la desigualdad desde 1980, muy diferente según países, amenaza la democracia y el crecimiento. No parece sensato esperar la nivelación de guerras, epidemias, revoluciones o fracasos del Estado. Justamente ha de ser el Estado –de nuevo con tremendas diferencias entre países- quien ha de jugar ese papel. España lo realiza de manera aceptable, especialmente si se consideran las prestaciones en especie del EB.
  • Armonía social e individualismo encauzado aconsejan, como recomienda el World Inequality Report 2018, progresividad impositiva, registro global en el que conste la propiedad de los activos financieros (antídoto del lavado de capitales, la evasión fiscal y la creciente desigualdad), y mejor acceso a la educación (y a ocupaciones bien remuneradas).
  • Cataluña presenta unos indicadores de bienestar en torno a la media de España, junto con Aragón, Asturias, Baleares y Galicia, siendo salud percibida y renta per cápita las variables más explicativas del bienestar. El efecto Mediterráneo la hace mejorar algo en lo que respecta a percepción de satisfacción con la vida.
  • Dos de los determinantes básicos del bienestar de la humanidad –calentamiento global y desigualdad- plantean series problemas de acción colectiva entre países.
  • Balance EB España/Cat: Matrícula de Honor en Sanidad, Aprobado justillo en Educación, Suspenso en Políticas Activas de Empleo, Vivienda, Lucha contra la pobreza y Financiación. En Pensiones se ha cumplido con las exigencias de la Unión Europea.
  • Educación, actuación clave, princesa del EB tanto por justicia (igualdad de oportunidades para evitar la pobreza dinástica) como por su impacto en salud, renta, confianza, cohesión social, competitividad del país… claro que preferiblemente una educación –como otras prestaciones en especie del EB- impartida en condiciones de competencia por comparación en calidad.
  • Cambios en financiación EB: Eliminación de los beneficios fiscales en IRPF e IVA manteniendo fijos los tipos impositivos; Margen de aumento en impuestos especiales (cabe introducir el impuesto sobre bebidas azucaradas) así como para un mayor uso de precios públicos.

:* Deterioro institucional en España, parcialmente consecuencia paradójica de la moneda única, constituye el principal déficit del país. La riqueza institucional de los países pasa por que sea individualmente atractivo lo socialmente conveniente. No más Estado, sino mejor Estado. Tampoco más mercado que no crea valor.

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Published on 10/05/18
Accepted on 10/05/18
Submitted on 26/02/18

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