La legislació urbanística basada en la preservació: impacte i alternatives.

ABSTRACT

A Catalunya, la protecció d’hàbitats i espècies d’interès es duu a terme mitjançant dos sistemes normatius diferenciats: la Xarxa Natura 2000, regulada per normativa europea, i el planejament territorial, gestionat a través dels Plans Territorials Parcials.

Les normatives sectorials d’àmbit europeu prevalen sobre les normatives catalanes, sent les directives europees més restrictives i prioritzades en casos de conflicte, amb l'objectiu de garantir la protecció d’hàbitats i espècies d’interès comunitari. En canvi, la normativa urbanística catalana, si bé comparteix l’objectiu de protecció, té el potencial d’una major flexibilitat per adaptar-se a diferents situacions.

Aquest estudi analitza l'estratègia de protecció derivada d'ambdues normatives (europea i catalana), tant en termes d’efectivitat en la preservació d’hàbitats i espècies com pel que fa a l’impacte en l’activitat econòmica associada als sòls no urbanitzables.

Els resultats evidencien que la visió idealitzada —present fins i tot en sectors de la comunitat científica— del retorn de la natura al seu estat original a través de la preservació de l’acció humana, genera una estructura normativa relativament simple, que inhibeix iniciatives econòmiques en sòl no urbanitzable sense traduir-se necessàriament en una recuperació ambiental significativa dels hàbitats i ecosistemes protegits.

Per superar aquesta disfunció, es proposa l’adopció del concepte de resiliència com a principi rector en la gestió dels ecosistemes.

INTROCUCCIÓ

Un dels grans obstacles de l’avanç de la ciència de la gestió dels ecosistemes, és la prevalença, fins i tot dins de la comunitat científica, de la visió de la natura com un element simbòlic que s’ha de preservar protegint la natura contra l’acció humana. Una natura que, en el seu estat pristí, es manté en un “equilibri natural” de forma homeostàtica (Wu 2013).

Resiliència vs equilibri natural invariant

En contraposició a aquesta narrativa, els avenços en el coneixement científic de la gestió dels ecosistemes, apunten a una realitat molt diferent: els ecosistemes, lluny de l’equilibri estable, es mantenen en constant transformació. I aquestes transformacions no són lineals: hi ha llindars a partir dels quals, els ecosistemes es traslladen a estadis d’equilibri alternatius. Alguns dels quals són difícils de revertir. I, sovint, aquests estats alternatius no són fàcilment predicibles. Es sistemes socioecològics són característicament complexos.

Es defineix com a resiliència com la capacitat d’un sistema d’absorbir canvis i pertorbacions sense canviar la seva estructura bàsica i funció o canviar a un altre estat qualitatiu. La resiliència dels ecosistemes, posa èmfasi en la persistència, el canvi i la impredictibilitat; a diferència de l’accepció més mecanicista, que se centra en l'eficiència, la constància i la predictibilitat. A diferència de la creença que solament hi ha un únic estat d’equilibri, la realitat de l’observació dels ecosistemes mostra que els ecosistemes sovint tenen diferents estats estables.

Diferents camins per accedir a l’objectiu de protecció

Els sistemes socioecològics són sistemes adaptatius complexos. L’objectiu de restauració es promoure la capacitat d’autoorganització en front de les pertorbacions. L’exercici de protecció s’hauria de recolzar en la comprensió del funcionament de cada ecosistema, identificar el seu estat, de quin estat prové i proposar una estratègia per arribar a un estat alternatiu estable que es considera com de millor qualitat ambiental. Amb altres paraules: a partir de la comprensió del funcionament del sistema, proposar un estat alternatiu que es considera millor.

Per exemple, la recuperació d’un camp de garrofers que encara sobreviu sota una pineda. Els conreus arboris de secà – com és el cas dels camps de garrofers -són un hàbitat essencial per espècies amenaçades com el mussol comú, que hi nidifica, o l’àliga cuabarrada que s’alimenta dels conills, tudons i perdius que hi viuen. L’origen del procés de degradació ha estat l’abandonament del conreu. I la recuperació comportarà un esforç molt diferent en funció de l’estat d’evolució de la pineda. Las pregunta és la següent: fomenta la normativa dels usos del sòl no urbanitzable el disseny d’estratègies com l’esmentada en aquest exemple?

A Catalunya, els instruments bàsics de protecció de la natura (és a dir, dels sistemes socioecològics) són fonamentalment dos:

• La Xarxa Natura 2000, regulada per la Directiva 92/43/CEE del Consell, de 21 de maig de 1992, relativa a la conservació dels hàbitats naturals i de la fauna i flora silvestres.

• El planejament urbanístic territorial, concretament els set Plans territorials parcials vigents (Alt Pirineu i Aran, Metropolità de Barcelona, Camp de Tarragona, Comarques Centrals, Ponent, Terres de l’Ebre, i Comarques Gironines).

La legislació a la Xarxa Natura 2000 demana, en cas que la proposta de recuperar el camp de garrofers no figuri com objectiu de protecció del seu pla de gestió – cosa freqüent en la mida que es espais protegits amb pla de gestió aprovat són minoria- la redacció d’una avaluació d’impacte ambiental. Un document amb una estructura regulada que no està específicament orientat a facilitar l’anàlisi de l’evolució dels estats dels ecosistemes. Un document genèric, que s’ha de pagar per tal que un tècnic ho redacti, i que ha de ser avaluat per un tècnic de l’administració competent que sovint no disposa dels coneixements específics per avaluar els efectes de la proposta. La resposta del tècnic avaluador és, especialment quan no hi ha un pla de gestió aprovat, discrecional en el millor dels casos.

Els Plans Territorials Parcials estableixen tres categories de sòl:

Sòl de protecció especial: Aquest sòl està destinat a la protecció estricta d'àrees amb un alt valor natural, ecològic o agrari. Inclou la Xarxa Natura 2000, zones d'alt valor agrícola i espais amb funcions de connectivitat ecològica.

Sòl de protecció territorial: En aquest tipus de sòl, es garanteix la conservació per motius paisatgístics o per protegir l'espai de riscos naturals. Permet algunes activitats compatibles amb el medi ambient, però amb restriccions per a l'urbanització. Poden permetre usos limitats però essencials, com ara infraestructures estratègiques o equipaments d'interès públic

Sòl de protecció preventiva: Encara que es manté com a no urbanitzable, aquest tipus de sòl serveix de reserva estratègica per a futures ampliacions urbanístiques o activitats econòmiques. La seva conversió a urbanitzable està subjecta a planejament detallat que justifiqui la necessitat d’aquest ús.

Així, els sòls de protecció especial es designen per complementar la xarxa Natura 2000 i garantir una xarxa contínua d'espais oberts per preservar la biodiversitat i la connectivitat ecològica en àrees amb un alt valor natural o de paisatge. La protecció inclou restriccions severes per a edificacions i transformacions de sòl, amb l'objectiu de mantenir aquests espais sense urbanitzar i amb els seus valors intrínsecs intactes​. Les activitats que impliquin edificacions o infraestructures només es permeten si contribueixen directament a la gestió i conservació dels valors del sòl. Els estudis d'impacte i integració paisatgística són obligatoris per assegurar la compatibilitat de qualsevol projecte amb els objectius de preservació​.

Es podria dir que l’estratègia de protecció del planejament territorial, que engloba la Xarxa Natura 2000, se centra en les restriccions d’usos, molt especialment amb la voluntat d’evitar creixements urbanístics. I, pel que afecta al procediment normatiu, afegeix l’obligatorietat en molts casos de fer un estudi d’Impacte i integració paisatgística. Es centra en una estratègia preventiva, molt diferent del procediment que s’inicia amb la comprensió dels processos ecològics.

Les conseqüències d’aquesta estratègia preventiva són les següents:

• No protegeix. Especialment en les situacions on cal modificar un agent causal. Com per exemple alteració del cicle hidrològic en una zona humida, o l’excés de càrrega combustible en un bosc, o la desaparició dels hàbitats vinculada a l’abandonament de pràctiques agrícoles tradicionals.

• La complexitat de la tramitació administrativa i la incertesa del resultat final conformen un obstacle que inhibeix les iniciatives locals.

• La desaparició dels espais oberts, derivada de l’abandonament de les pràctiques agrícoles tradicionals, comporta una homogeneïtzació del paisatge, amb un efecte negatiu per la biodiversitat, especialment els grups vinculats a estructures de prat o matollar. I, amb ells, desapareixen espècies emblemàtiques com l’àguila cuabarrada.

• La formació d’amples extensions forestals que sovint acumulen més de 10 tones de càrrega combustible per hectàrea, incrementa de forma exponencial el risc d’incendis de sisena generació. I en extensions de centenars de Km².

• Una part majoritària de l’aigua de precipitació es consumeix per l’evapotranspiració dels boscos. El creixement forestal limita l’escorrentiu pluvial (aigua blava) a causa del consum vegetal (aigua verda), amb un efecte particularment negatiu sobre peixos i amfibis. Les regulacions preventives dificulten la gestió de l’equilibri aigua verda/aigua blava.

• Les dificultats d’instal·lar infraestructures necessàries en els sòls de protecció especial, i la dimensió testimonial dels sòls de protecció territorial (que haurien de preveure infraestructures) com són les plantes fotovoltaiques, fan que les noves infraestructures es concentrin majoritàriament sobre sòls de protecció preventiva; afectant majoritàriament els sòls de major valor agrícola.

L’escenari regulador desitjable

La solució passa per generar un entorn normatiu compatible amb el coneixement científic del funcionament dels ecosistemes. Concretament adoptant el concepte de resiliència com a principi rector. I generar una nova normativa que permeti l’encaix de les iniciatives econòmiques que siguin compatibles amb els escenaris de protecció i els recorreguts de restauració desitjats.

METODOLOGIA

Per tal de quantificar la dimensió de les diferents categories de sòl no urbanitzable, així com de la Xarxa Natura 2000, s’ha fet el procediment següent:

• Obtenció de la cartografia vectorial de les tres categories de sòls del sistema d’espais oberts, i de la Xarxa Natura 2000 des de les webs del Departament de Territori, Habitatge i Transició Ecològica.

• Unificació de les capes i tractament topològic per tal d’eliminar superposicions parcials, duplicitats i espais buits associats a impressions cartogràfiques.

• Generació de la cartografia temàtica i quantificació de superfícies.

RESULTATS I DISCUSSIÓ

Els espais terrestres Xarxa natura 2000 tenen una superfície total de 9.843.634.670,30 m². El 30,7% de la superfície de Catalunya.

Els sòls de protecció especial afegeixen a la Xarxa Natura 2000 una superfície de 10.972.849.470,66 m² (un 34,2% del territori català). De manera que els sòls de protecció especial sumen el 64,8% de la superfície de Catalunya.

Figura 1 La Xarxa natura 2000 ocupa el 34% de la superfície de Catalunya. El planejament territorial afegeix un altre 34% per assolir un 64,8% de la superfície terrestre de Catalunya amb la categoria més restrictiva de protecció.

Si s’analitza la distribució percentual dels tres tipus de sòl en el sistema d’espais oberts, apareixen dades sorprenents:

-La categoria amb major significació és la més restrictiva (Sòls de protecció especial), i ocupa el 69% de la totalitat del sòl no urbanitzable.

-Els sòls de protecció territorial, amb una elevada significació pel disseny d’estratègies d’infraestructures, ocupa solament el 6% del sòl no urbanitzable.

-I els sòls de protecció preventiva, que inclouen els conreus de major valor econòmic i que són els que interposen menys obstacles a la seva transformació, ocupen el 25% restant. Amb un risc important pel que fa a la capacitat d’auto abastament alimentari.

Però si s’analitza la distribució entre els diferents plans territorials parcials, destaca particularment que la proporció de sòls de protecció especial respecte el sòl no urbanitzable és del 94,1% en el cas del Pla Territorial Metropolià de Barcelona: el 69,7% de la superfície del cor demogràfic i econòmic de Catalunya té la mateixa qualificació que el Parc Natural de l’Alt Pirineu.

Figura 2: La distribució espacial dels tipus de sòl en el sistema d’espais oberts, determinada pel planejament territorial. La categoria amb major superfície és la més restrictiva, el 69% del sistema d’espais oberts.

Taula 1. Distribució de les tres categories del sistema d’espais oberts al planejament territorial

CONCLUSIONS

El 64,84 % de la superfície de Catalunya està regulada per la norma que va ser creada per proveir la màxima protecció de la natura. Dissortadament, una norma orientada a restringir els usos del sòl i, molt especialment, a evitar l’expansió de l’edificació, no serveix per protegir la natura.

Aquesta ineficiència es deu a la creença prevalent que la natura es protegeix mitjançant l’evitació de l’acció humana. El coneixement científic més actual mostra que la natura únicament pot ser protegida mitjançant la comprensió del funcionament dels seus processos i, especialment, dels seus estats d’equilibri.

Aquesta discrepància, a demès de no aturar la dinàmica de pèrdua de biodiversitat, condemna a aquest 64,84% de Catalunya a ser un desert econòmic a causa de la dificultat burocràtica i d’incertesa del resultat final de les tramitacions.

La homogeneïtat que dimana d’una regulació que no supera les 1.300 paraules d’extensió, no pot fer front a la demanda de gestió que neix de la gran diversitat d’escenaris socioecològics de Catalunya.

BIBLIOGRAFIA

Wu, Jianguo, y Tong Wu. 2013. «Ecological Resilience as a Foundation for Urban Design and Sustainability». En Resilience in Ecology and Urban Design: Linking Theory and Practice for Sustainable Cities, editado por S.T.A. Pickett, M.L. Cadenasso, y Brian McGrath, 211-29. Future City. Dordrecht: Springer Netherlands. https://doi.org/10.1007/978-94-007-5341-9_10.