Revision as of 10:26, 16 December 2024

Abstract

Els escenaris pressupostaris defineixen l’estratègia fiscal del govern a mitjà termini. Per un costat, determinen quins seran els recursos disponibles en els propers anys, identificant aquells que tenen un caràcter cíclic o conjuntural i que han de ser objecte d’un tractament diferenciat. Per l’altre, quina serà la seva assignació d’acord amb les prioritats fixades pel govern a través de les diferents polítiques de despesa. Els marcs pluriennals hauran de ser compatibles amb els requeriments de la política fiscal destinats a garantir la sostenibilitat de les finances públiques.==

Disposar de marcs pluriennals permet als governs conèixer l'impacte en les finances públiques, a mig termini, de les polítiques actuals i les proposades; definir prioritats futures; millorar el control de la despesa pública, i garantir la sostenibilitat de les finances i la transparència. Tenint en compte que els pressupostos es regeixen pel principi d’anualitat, tant en la seva aprovació com execució, cal que aquests s’emmarquin en uns escenaris pressupostaris.

És per tot l’anterior que l’any 2020, la Generalitat de Catalunya va modificar la Llei de finances[1] i es va dotar del marc normatiu per a comptar amb un pla financer a mitjà termini, on enquadrar el pressupost anual i circumscriure la pressa de decisions del Govern amb impacte pressupostari en els quatre exercicis següents.

L’article s’estructura en dos apartats. En el primer, s’aprofundeix en els avantatges de disposar d’uns escenaris pressupostaris pluriennals com a instrument per: garantir la coherència i sostenibilitat a mig i llarg termini de les finances públiques; identificar i abordar els principals riscos fiscals, presents i futurs, i prendre les mesures adequades per a fer-hi front, i retre comptes a la ciutadania. Concretament, s’analitza la rellevància de comptar amb uns escenaris pressupostaris des de tres òptiques: la dels principals organismes internacionals en matèria de finances públiques; el marc normatiu vigent, i la transparència i rendiment de comptes.

En el segon apartat, es detalla el procediment emprat per la Generalitat de Catalunya per a l’elaboració del marc pluriennal tendencial- és a dir, sense canvis en les polítiques d’ingressos ni de despeses-, i que esdevé una peça essencial dels escenaris pressupostaris a mitjà termini. Altrament, es presenta el marc pluriennal elaborat per la Generalitat de Catalunya, en el sí de l’elaboració dels comptes per al 2025, i que forma part de l’Informe d’orientacions pressupostàries presentat al Parlament (IOP 2025).

1.       La necessitat d’uns escenaris pressupostaris

L’elaboració del pressupost amb una visió exclusivament anual presenta una clara limitació, atès que no té en compte, d’una banda, les implicacions futures de les decisions que es prenen en el moment d’elaborar els comptes anuals, ni si aquestes limiten el marge de maniobra en els propers pressupostos o posen en risc l’acompliment a mitjà termini del marc fiscal, és a dir, l’estabilitat pressupostària i la sostenibilitat financera. D’altra banda, el caràcter anual dels pressupostos tampoc permet incorporar els possibles canvis en els ingressos derivats, per exemple, del cicle econòmic.

A continuació es presenten les raons que justifiquen l’elaboració dels plans pluriennals atenent a la seva rellevància com a instrument de política fiscal i de sostenibilitat; en compliment de la normativa vigent, i com a eina de transparència. 

1.1. Com a instrument de la política fiscal i de sostenibilitat

Els principals organismes internacionals, especialitzats en la millora de la gestió de les finances públiques, posen de relleu que els marcs pressupostaris pluriennals són una bona pràctica per a garantir la disciplina fiscal i una gestió pressupostària eficient i eficaç. A grans trets, la planificació a mitjà termini exigeix una estimació el més exacta possible dels ingressos a partir de la qual poder prioritzar en el temps les grans línies de despesa. És a dir, l’assignació racional dels recursos entre els diferents projectes de despesa demana un marc temporal superior a l’any que permeti tenir en compte els compromisos de despesa, tant presents com futurs.   

Aquesta realitat s’accentua en un context com l’actual amb nous reptes (canvi climàtic, envelliment poblacional, ...) que obliguen a anticipar com incidiran aquests esdeveniments en les finances futures i valorar la necessitat/capacitat de prendre accions en el present per a fer-hi front.

Tot seguit es fa un recull dels principals beneficis de comptar amb escenaris pressupostaris, segons diferents organismes.

Fons Monetari Internacional (FMI)

Segons el manual de l’FMI “Public Finance Management and its emergint architecture” els objectius d’un marc pressupostari a mitjà termini són:

• garantir un millor control sobre l'evolució de la posició fiscal agregada i, per tant, enfortir la sostenibilitat de les finances públiques. En aquest sentit, els marcs pressupostaris permeten controlar la tendència creixent de la despesa, considerant que: mostren l’impacte d’una nova política en exercicis futurs; evidencien possibles dificultats futures i, per tant, anticipen la necessitat de prendre mesures correctives, i d’establir límits pluriennals vinculants de despesa en exercicis posteriors;

• promoure una distribució més eficaç de la despesa entre sectors i prioritats a partir de: garantir que les polítiques s’apliquen en el moment adequat; facilitar la reassignació eliminant les rigideses implícites en un perspectiva anual, i anunciar noves polítiques que s’implementaran més endavant generant més oportunitats per reduir o eliminar programes obsolets o menys prioritaris i implantant-ne de nous. És important destacar que un termini pluriennal ajuda a gestionar expectatives i a superar les limitacions d’una planificació estrictament anual en que una proposta concreta només pot ser acceptada o rebutjada;

• fomentar un ús més eficient dels recursos per part dels gestors pressupostaris, ja que un marc pluriennal: promou la planificació, creant oportunitats a partir de sinèrgies i de reduir riscos; no obliga a gastar en un exercici; i introdueix major certesa sobre les assignacions futures, creant incentius per identificar oportunitats d’optimització. 

Encara que disposar d’un pla pluriennal no elimina la incertesa, sí que pot reduir-la notablement sempre que estigui ben dissenyat. Val a dir que per evitar les reticències dels governs a comprometre’s amb un pla de despeses pluriennal complet i detallat, cal comptar amb un marc que incorpori un cert grau de flexibilitat per tal de donar resposta a situacions imprevistes. Aquest marge de maniobra es pot aconseguir permetent revisar la despesa total o la seva assignació i/o deixant una part de la despesa sense assignar.

D’acord amb l’FMI, els beneficis de comptar amb un escenari pressupostari a mitjà termini dependran de que:

• el pressupost anual sigui creïble i previsible, és a dir, que es basi en unes bones projeccions d’ingressos; que les assignacions siguin suficients per obtenir els resultats esperats; que s’incorpori correctament la dinàmica de la despesa dels programes i activitats existents; que hi hagi un control ferm de l’execució- tant d’ingressos com de despeses-, i que el govern respecti les assignacions aprovades; 

• les projeccions macroeconòmiques i demogràfiques a mitjà termini siguin realistes. Per això, un factor important és utilitzar previsions independents o contrastar les previsions pròpies amb les d’altres organismes, tant nacionals com internacionals;

• els objectius i les normes fiscals existents siguin clares- és a dir, que es puguin traduir fàcilment en creixement de la despesa- i es disposi d’una senda a mig termini que sigui coherent al llarg del temps per tal de ser creïble;

• el procés pressupostari sigui integral, unificat i de dalt a baix:

• • el procés pressupostari ha de ser integral perquè totes les decisions de despeses importants es prenguin alhora;
  • cal minimitzar els ingressos afectats a despesa perquè limiten la capacitat per absorbir noves polítiques o reassignar recursos;
  • l’escenari ha de ser capaç de resoldre les pressions i prioritats conflictives traduint-les en assignacions de despeses acordades. És per això que caldrà que el procés pressupostari sigui de dalt a baix, és a dir, s’estableixi un límit de despesa total abans d’assignar-la per sectors.

Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmics (OCDE)

Segons la Recomanació del Consell de l’OCDE sobre la governança pressupostària, dins dels 10 principis que garanteixen una bona governança pressupostària, el principi de pluriennalitat es troba recollit implícita o explícitament en tres d’ells:

·      alinear estretament els pressupostos amb les prioritats estratègiques a mitjà termini del govern;

·      dissenyar el marc del pressupost de capital amb la finalitat d’assolir les necessitats nacionals de desenvolupament de forma rentable i coherent;

·      identificar, avaluar i gestionar amb prudència la sostenibilitat a llarg termini i altres riscos fiscals.

D’acord amb l’OCDE, els plans pluriennals es consideren l’instrument per alinear els pressupostos amb les prioritats estratègiques ja que:

·    la incorporació de la planificació a mitjà termini en el procés de pressupostació permet superar el cicle anual tradicional;

·    un marc de despesa a mitjà termini permet establir les bases del pressupost anual a partir de:

-     delimitar les principals categories de despesa de cada any dins un marc a mig termini;

-     garantir la coherència amb les limitacions del pressupost top-down acordades pel govern;

-     la utilització de previsions realistes de les despeses inicials, així com la definició clara de les principals hipòtesis;

-     l’establiment d’una correspondència entre els objectius de despesa i els resultats dels plans estratègics nacionals; i

-     aportar un grau de flexibilitat i uns incentius institucionals que asseguren el compliment dels límits de despesa.

Banc Mundial

L’informe “Beyond the Annual Budget. Global Experience with Medium Term Expenditure Frameworks” conclou que els marcs de despesa a mitjà termini (MTEF, medium term expenditure frameworks) faciliten que els governs es puguin centrar en la cerca d’eficiència, atès que els escenaris permeten tenir sota control la disciplina fiscal. Aquest guany d’eficiència pot derivar-se tant de la supressió dels programes de despesa ineficaços, com d’assolir els mateixos objectius amb una menor assignació de recursos. Tant la disciplina fiscal com l’eficiència en la despesa, proporcionen nous espais fiscals per reforçar la despesa productiva en infraestructures econòmiques i socials; disposar de recursos per cobrir àrees d'alta prioritat; respondre als propers reptes fiscals (envelliment de la població, canvi climàtic,...), i fer front als possibles riscos fiscals ( financers, desastres naturals,...).

Més concretament, els MTEF ajuden a reduir les mancances del pressupost anual a partir de:

·    una projecció real dels ingressos. Això evita que els governs formulin plans de despesa  basats en expectatives poc raonables sobre els ingressos potencials i la capacitat d'endeutament;

·    un escenari de despesa basat en estratègies sectorials a mitjà termini, en comptes, de fer canvis incrementals dels programes actuals. Això implica definir prioritats i que l'assignació de recursos reflecteixi una avaluació de les mateixes, dins i entre sectors, basada en objectius i polítiques acordades;

·    la participació dels òrgans gestors de despeses en el disseny d'estratègies sectorials. Aquests han de comptar amb un cert marge de maniobra en la gestió dels seus recursos que garanteixi l’assoliment dels objectius sectorials i la implementació eficient de les polítiques sectorials;

·    facilitar als òrgans gestors de la despesa disposar, sempre que sigui possible, d'una dotació de recursos previsible- a mitjà termini-, per garantir una presa de decisions eficaç, cosa que manca quan el pressupost implica negociacions anuals sobre recursos incrementals. Aquesta planificació no només permet als òrgans gestors comptar amb una seguretat raonable sobre els seus recursos a mitjà termini, sinó que també els hi ofereix la confiança per canviar la direcció de la política;

·    un finançament pressupostari més lligat als resultats, fet que permet posar més èmfasi en l'assignació de recursos d'acord amb els resultats obtinguts pels programes de despesa;

·    ser un instrument de major transparència fiscal i rendició de comptes, gràcies a que permeten supervisar l’actuació del govern.

1.2. En compliment de la normativa vigent

En aquest punt, es presenta la referència al principi de pluriennalitat en la normativa que regula, tant l’elaboració dels pressupostos com l’estabilitat pressupostària i la sostenibilitat financera.   

Directiva 2011/85, de 8 de novembre de 2011, sobre els requisits aplicables als marcs pressupostaris dels estats membres

A nivell de la Unió Europea, la importància dels marcs pressupostaris com a instrument de política fiscal s’evidencia per l’existència d’una norma específica sobre els requisits que han de complir. Així, la UE va aprovar l’any 2011 en el marc de la reforma del Pacte d’estabilitat i creixement (l’anomenada six-pack) la Directiva 2011/85/UE del Consell, de 8 de novembre de 2011, sobre els requisits aplicables als marcs pressupostaris dels estats membres. Recentment, aquesta Directiva ha estat modificada per la Directiva 2024/1264[2], reforçant la necessitat de que els estats membres incorporin aquests requeriments en els procediments pressupostaris interns, abans del 31 de desembre de 2025. Prèviament, però, la Comissió haurà d'elaborar un informe provisional de situació sobre l'aplicació de les principals disposicions, que es presentarà al Parlament Europeu i al Consell, com a molt tard, el 30 de juny de 2025.

D’acord amb la norma, l’establiment d’un marc pressupostari és fonamental per a l’assoliment d’unes finances públiques sanejades i un creixement sostenible i integrador. El marc pressupostari engloba el conjunt de  disposicions, procediments, normes i institucions que conformen les polítiques pressupostàries de les administracions públiques. Concretament, està conformat per:

·    els sistemes de comptabilitat pública i informació estadística;

·    les normes i procediments que regulen l’elaboració de previsions per a la planificació pressupostària;

·    les regles fiscals numèriques que contribueixen a l’aplicació de la política fiscal d’acord amb el Tractat de funcionament de la UE;

·    els procediments pressupostaris;

·    els marcs pressupostaris a mitjà termini entesos com el conjunt específic de procediments pressupostaris nacionals que amplien l'horitzó de la política fiscal més enllà del calendari pressupostari anual, cosa que inclou la fixació de prioritats estratègiques i d'objectius pressupostaris nacionals a mitjà termini;

·    els dispositius de control i anàlisi independents destinats a reforçar la transparència;

·    els mecanismes i normes que regulen les relacions pressupostàries entre les autoritats de tots els subsectors de les administracions públiques;

·    les institucions fiscals independents.

S’entén que el marc pressupostari a mitjà termini és una part fonamental de la governança econòmica, tot i que per assolir els objectius cal que sigui creïble i efectiu i ha d’incloure l’adopció d’un horitzó de planificació fiscal de tres anys, com a mínim, per garantir que la planificació fiscal s’inscriu en una perspectiva pluriennal.

Quant al seu contingut, els marcs pressupostaris a mitjà termini han de comptar amb:

·    uns objectius pressupostaris nacionals a mitjà termini expressats en termes de dèficit de les administracions públiques, deute públic i altres indicadors fiscals com la despesa. Aquests indicadors han de ser compatibles amb qualsevol regla fiscal numèrica que defineixin els governs;

·    projeccions de totes les partides importants de despeses i ingressos de les administracions públiques, tant per a l'exercici pressupostari en qüestió com exercicis següents, suposant que les polítiques no canvien (escenari tendencial);

·    una descripció de les polítiques previstes a mitjà termini, incloses les reformes i les inversions, que tinguin repercussions en les finances de les administracions públiques i en el creixement sostenible i integrador, desglossades per partides importants d'ingressos i despeses. A partir d’aquesta informació s’ha de validar la consecució dels objectius pressupostaris nacionals a mitjà termini i quins són els canvis respecte a les projeccions basades en polítiques constants (escenari tendencial);

·    una avaluació de com les polítiques previstes puguin afectar la sostenibilitat a mitjà i llarg termini de les finances públiques, així com al creixement sostenible i integrador. En la mesura del possible, l’avaluació tindrà en compte els riscos macroeconòmics i fiscals derivats del canvi climàtic i els seus efectes mediambientals i distributius.

Per garantir la coherència amb la política fiscal, la llei pressupostària anual ha de ser coherent amb els objectius pressupostaris nacionals a mitjà termini i qualsevol desviació haurà de ser degudament explicada, i qualsevol canvi del pla pressupostari a mitjà termini haurà d’indicar les diferències amb el pla pressupostari anterior.

Llei 47/2003, de 26 de novembre, General Pressupostària

La Llei General Pressupostària, en la seva exposició de motius, disposa que la pluriennalitat és un dels tres principis rectors de la gestió pressupostària, juntament amb la transparència i l’eficiència.

En l’articulat de la norma s’estableix que:

·    els escenaris pressupostaris pluriennals seran sotmesos, pel Ministeri d'Hisenda, al Consell de Ministres amb anterioritat a l'aprovació del projecte de llei de pressupostos generals de l'Estat de cada any;

·    la gestió del sector públic estatal està sotmesa al règim de pressupost anual aprovat per les Corts Generals i que està limitat per l’escenari pluriennal[3];

·    els escenaris pressupostaris pluriennals en que s'emmarquen els pressupostos generals de l'Estat constitueixen la programació de l'activitat del sector públic estatal amb pressupost limitatiu per al qual es definiran els equilibris pressupostaris bàsics, la previsible evolució dels ingressos i els recursos a assignar a les polítiques de despesa, en funció dels seus objectius estratègics i els compromisos de despesa ja assumits. Els escenaris pressupostaris pluriennals han de determinar els límits, referits als tres exercicis següents, que l'acció de govern ha de respectar en els casos en què les seves decisions tinguin incidència pressupostària;

·    els escenaris pressupostaris pluriennals estaran integrats per un escenari d’ingressos i un escenari de despeses:

-     l'escenari d'ingressos tindrà en compte els efectes tendencials de l'economia, els conjunturals que es puguin estimar i els derivats de canvis previstos a la normativa que els regula;

-     l'escenari de despeses assignarà els recursos disponibles de conformitat amb les prioritats establertes per a la realització de les diferents polítiques de despesa, tenint en compte en tot cas les obligacions derivades de l'activitat del sector públic que tinguin el seu venciment en el període a considerar i els compromisos de despesa existents en el moment de la seva elaboració que puguin generar obligacions en el període.

·    els escenaris pressupostaris pluriennals s'han d'ajustar a l'objectiu d'estabilitat pressupostària corresponent a l'Estat i la Seguretat Social de conformitat amb el que estableix l'article 15 de la Llei orgànica 2/2012, de 27 d'abril, d'estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera.

Val a dir que l’Autoritat independent de responsabilitat fiscal (AIReF) va proposar- en la seva opinió 3/23 sobre el procediment pressupostari-, una modificació de la Llei General Pressupostària per tal que:

·    els plans pressupostaris formin part de la documentació complementària que es remet a les Corts Generals. D’aquesta forma, es donaria difusió a l’escenari pluriennal en el que s’emmarca la política fiscal a mitjà termini, ja que l’actual redactat preveu l’elaboració d’escenaris pressupostaris pluriennals, però aquests no es coneixen perquè no es fan públics;

·    es reforci el paper del marc pluriennal a partir de la seva aprovació per part del Consell de Ministres; la publicació al BOE, i la conciliació respecte a la versió anterior.

Llei orgànica 2/2012, de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera

La Llei orgànica d’estabilitat i sostenibilitat financera recull el principi de pluriennalitat en els següents termes:

·    l'elaboració dels pressupostos de les administracions públiques i altres subjectes compresos en l'àmbit d'aplicació d'aquesta llei s'enquadrarà en un marc pressupostari a mitjà termini, compatible amb el principi d'anualitat pel qual es regeixen l'aprovació i l'execució dels pressupostos, de conformitat amb la normativa europea;

·    les polítiques de despesa pública s'han d'enquadrar en un marc de planificació pluriennal i de programació i pressupostació, atenent a la situació econòmica, als objectius de política econòmica i al compliment dels principis d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera.

Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya

Finalment, la Llei de finances de la Generalitat de Catalunya estableix- a partir de la modificació introduïda l’any 2020-, en el seu article 27 bis que:

·    els escenaris pressupostaris pluriennals:

-     són el marc de referència per elaborar els pressupostos anuals;

-     s'han d'elaborar d'acord amb la normativa d'estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera i han de determinar els límits, referits als quatre exercicis següents, que l'acció del Govern ha de respectar en els casos en què les seves decisions tinguin incidència pressupostària;

-     comprenen un escenari d'ingressos i un de despeses. L'estimació dels ingressos ha de recollir l'evolució tendencial de l'economia. L'escenari de despeses ha de contenir una evolució de les despeses coherent amb els objectius fiscals i s'ha de desagregar per a cada departament i actuar de referència en el moment d'autoritzar noves accions que comportin despesa pluriennal;

·    el departament competent en matèria de finances públiques és el responsable del procés d'elaboració dels escenaris pressupostaris pluriennals i els ha d'elevar directament al Govern, juntament amb l'avantprojecte de pressupostos per al primer exercici, per a la seva aprovació.

1.3. Com a eina de transparència

D’acord amb el FMI, la transparència és el conjunt d’activitats que tenen per objecte informar al públic en general sobre la situació passada, present i futura dels comptes públics i sobre l’estructura i funcions del govern que determinen la política fiscal i els seus resultats. Una estratègia fiscal basada en la transparència i el rendiment de comptes facilita la comprensió i la apropiació per part de la ciutadania de la importància de la disciplina fiscal i dels objectius d’eficiència en la gestió pressupostària, així com de les mesures o actuacions preses pel govern.

Tal i com recull el Manual de transparència fiscal del FMI, la presentació dels objectius pressupostaris i dels plans fiscals del govern formen part essencial del codi de transparència fiscal. En aquest sentit, l’elaboració i publicació dels plans pluriennals és fonamental per al rendiment de comptes, perquè són la plasmació de l’estratègia fiscal dels governs i el seu compromís amb la sostenibilitat.

Per a que els marcs pressupostaris esdevinguin un exercici real de transparència de la gestió pública és necessari que s’analitzin les raons de les desviacions respecte a les versions anteriors i, per això, és fonamental que s’explicitin suficientment els supòsits de partida per a l’elaboració dels plans pluriennals a fi de poder aïllar les causes que han portat a un resultat diferent a l’esperat i determinar les mesures que s’han de prendre per a reconduir la situació. D’altra banda, la conciliació garanteix la coherència de la política fiscal i el compromís dels governs amb l’estratègia fiscal a mig termini, amb la consegüent millora de l’eficàcia dels governs, de l’eficiència en la despesa i de la confiança dels mercats, que es veu reflectida en els costos de finançament del deute.

L’AIReF, en la seva opinió 1/21, sobre la transparència fiscal en les administracions públiques a Espanya, va analitzar els diferents elements que conformen el codi de transparència del FMI. Pel que fa a l’elaboració del marc pressupostari a mig termini, va concloure l’absència d’un marc pressupostari a mig termini per al conjunt d’administracions públiques espanyoles. A més, l’informe va detectar deficiències importants entre les quals destaca la necessitat de que l’administració central comuniqui a les comunitats autònomes elements fonamentals per a l’elaboració dels seus marcs a mig termini. Sobre les importants limitacions que suposa aquest fet retornarem en el segon apartat d’aquest document.

En relació amb els comptes de la Generalitat de Catalunya, l’informe de l’AIReF conclou que la Generalitat de Catalunya elabora uns marcs pressupostaris a mig termini de bona qualitat, fet que esdevé una clara excepció ja que tan sols 3 comunitats reben la qualificació de bona o avançada. Tanmateix, l’informe mostra la manca de conciliació entre les diferents projeccions fiscals. En aquest sentit, s’ha d’assenyalar que d’ençà de l’any 2022 la memòria explicativa, que acompanya el projecte de pressupost, inclou un apartat on s’analitza la conciliació de l’escenari d’ingressos i despeses dels comptes anuals amb la darrera previsió realitzada.

En darrer terme, i pel que fa a l’apropament de les finances públiques a la ciutadania, és rellevant assenyalar que d’ençà l’any 2022, la Generalitat de Catalunya està desenvolupant un projecte per a la implementació d’un sistema de consultes pressupostàries amb la voluntat d’incorporar la participació ciutadana en el cicle pressupostari i fer possible una presa de decisions més informada i una major apropiació de la política fiscal per part de la ciutadania. Actualment ja s’ha portat a terme una prova pilot, a partir de la qual s’ha definit el contingut i la metodologia general de les sessions de participació.

2.   L’elaboració dels marcs pluriennals tendencials de la Generalitat de Catalunya

Els beneficis i les bondats de disposar de plans pluriennals com a eina de planificació, gestió, control, informació i presa de decisions en matèria fiscal, resulten evidents a partir de l’exposició recollida en el punt anterior. No obstant, tot i esdevenir una eina imprescindible de la política fiscal, no s’ha d’obviar la seva complexitat, considerant que exigeix un elevat grau de coordinació entre tots els participants. Addicionalment, requereix disposar d’una informació de qualitat sobre els ingressos i la seva evolució, així com de la despesa associada a les actuacions implementades, el cost de les noves polítiques previstes i/o proposades i el marge d’estalvi disponible en la implementació de les polítiques actuals.

En el cas de la Generalitat de Catalunya, hi ha una complicació afegida que es deriva de les competències que té atribuïdes, entre les que destaca salut, educació i serveis socials. Aquestes prestacions es caracteritzen per ser especialment rígides, condicionant la capacitat d’actuació. Convé recordar que en un temps no gaire llunyà- crisi financera 2008-, la manca de marge de maniobra davant la crisi econòmica va fer recaure una part important de l’ajust en la despesa en inversions, fet que incideix negativament en el creixement econòmic. Per tant, es pot afirmar que quant menor sigui el marge d’actuació major serà la necessitat de disposar d’una eina de planificació que orienti les decisions i permeti ajustar-se als diferents contextos sense posar en risc la prestació de serveis ni el desenvolupament econòmic i social.

En aquest apartat, es mostra com s’elaboren- en el cas de la Generalitat de Catalunya‑, els escenaris pressupostaris tendencials (polítiques constants) que són el punt de partida per a la construcció dels plans pluriennals. L’escenari tendencial s’elabora a partir d’un escenari macroeconòmic i demogràfic en base al qual es projecten els ingressos i les despeses sota el supòsit de que les polítiques no canvien en un horitzó de 4 anys.

Contraposant els escenaris d’ingressos i despeses s’obté el resultat no financer de la Generalitat de Catalunya i superposant aquest resultat a l’escenari fiscal es podrà concloure, en primer lloc, si existeix marge per a la implantació de noves polítiques de despesa. En segon lloc, si l’escenari tendencial garanteix la sostenibilitat de les finances, és a dir, si es compleixen les regles fiscals o si, contràriament, caldrà introduir ajustos, d’ingressos i/o despeses, per al seu assoliment.

La Generalitat de Catalunya elabora els marcs plurianuals dos cops l’any. El primer en compliment de la Llei de mesures d’acompanyament del pressupost per al 2022, que introdueix una modificació a la Llei de finances (art. 31.3.bis) on s’estableix que el departament competent en matèria d’economia i finances ha d'elaborar, publicar i presentar a la comissió competent en matèria de finances del Parlament- abans del 30 de juny de cada any-; un informe d'orientacions pressupostàries, en el qual s'informi de l'estat d'execució i prospectiva de liquidació del pressupost vigent; del marc macroeconòmic, social i fiscal que emmarquen l'elaboració del proper pressupost, i l’escenari pressupostari a mitjà termini, remarcant les seves prioritats i línies estratègiques. El segon en el moment d’elaboració de l’avantprojecte de pressupost, d’acord amb la Llei de finances públiques de Catalunya.

Els escenaris que es presenten a continuació corresponen al sector públic administratiu (SPA)- és a dir, la Generalitat amb els seus organismes autònoms i el Servei Català de a Salut-, i s’incorpora també l’ICS[4]. L’escenari no inclou ni el Fons europeu d’orientació i garantia agrícola (FEAGA) ni la participació dels ens locals en els impostos de l’Estat (PIE), respecte als quals la Generalitat fa únicament d’intermediària. D’altra banda, en l’escenari 2025-2028- que es presenta en aquest apartat- no s’inclouen els recursos del fons Next Generation (NGEU), a fi de facilitar la comparabilitat entre exercicis[5].

2.

2.1. L’escenari tendencial d’ingressos

Abans d’exposar el procés emprat en l’elaboració de l’escenari d’ingressos, és important destacar la restricció que suposa, per a la seva construcció, la no disponibilitat, en el termini adequat, d’informació molt rellevant. Aquest és el cas de les  projeccions de les bestretes i la liquidació del model de finançament- que representen entorn al 80% dels ingressos no financers de la Generalitat-, i de l’escenari fiscal a mig termini.

Esquema 1. Procés pressupostari

Les implicacions de l’anterior són que:

·    el Ministeri comunica a les comunitats autònomes aquesta informació a finals de juliol, malgrat que el procés pressupostari s’inicia a l’abril;

·    la informació aportada correspon únicament a l’exercici següent;

·    les dades no s’actualitzen i, per tant, els ingressos es desvinculen del cicle econòmic quan aquest canvia, de forma que l’impacte del cicle es produeix amb 2 anys de retard, que és quan es fa la liquidació dels ingressos que conformen la bestreta;

·    quan l’Estat no elabora el seu pressupost, aquesta informació no es facilita i, en general, no és fins a començament de l’exercici- és a dir, un cop aprovada la pròrroga del  pressupost de l’Estat-, que s’aporta la informació sobre l’import de les bestretes i liquidació que es rebran en aquell any. A més, en cas de pròrroga de pressupostos de l’Estat els càlculs de les bestretes poden divergir de les que resultarien en cas d’elaborar-se el pressupost, generant una distorsió en els comptes de la Generalitat, que no respon a la conjuntura econòmica;

·    l’import de la liquidació pot oscil·lar considerablement entre exercicis, depenent de l’error en la projeccions macroeconòmiques i/o de recaptació o de si hi ha  pròrroga pressupostària de l’Estat i no s’actualitzen els valors de la bestreta d’acord amb les variables de l’any corresponent. Aquesta situació dificulta considerablement la gestió de les finances de la Generalitat tenint en compte l’important volum de recursos que pot arribar a representar la liquidació del model de finançament. Per il·lustrar aquesta realitat es presenta el gràfic 1 on es mostren les dades per al període 2012-2023 i s’evidencia que el pes de la liquidació del model de finançament en els ingressos no financers té un comportament força erràtic amb valors que es mouen entre el 7,8% del 2017 i el -1,8% del 2015. A més, l’oscil·lació d’un any a l’altre pot ser superior als 7 punts (-1,7% en 2022 a 5,7% en 2023). 

Gràfic 1. Evolució de les liquidacions del model de finançament

·    la Generalitat no disposa de la informació necessària per fer una bona estimació d’aquestes dades i poder preveure la possible desviació entre les dades informades i les reals. Concretament, la Generalitat no compta amb dades suficientment detallades de l’escenari macroeconòmic estatal ni té accés a la informació de l’Agència Estatal d’Administració Tributària (AEAT) sobre les bases imposables dels impostos subjectes a liquidació. Una valoració aproximada del possible desviament permetria ajustar, en la mesura del possible, les despeses als ingressos que corresponen a cada exercici i reduir l’impacte del descompassament d’aquests amb el cicle.

Tot i les limitacions comentades, es podria millorar notablement la fiabilitat dels escenaris si tant la informació de les bestretes i la liquidació del model de finançament com la de l’escenari fiscal, s’informés abans de que s’iniciï el procés de pressupostació i si, a més, es disposés dels ingressos vinculats al model de finançament per als 4 anys de referència de l’escenari, d’acord amb el següent calendari.

Esquema 2. Procés pressupostari

Construcció de l’escenari tendencial d’ingressos

A continuació es descriu la metodologia utilitzada per a la projecció dels ingressos que té com a peces clau, l’escenari macroeconòmic; la informació provinent del Ministeri d’Hisenda; les estimacions de la Direcció General de Tributs i de la Direcció General de Pressupostos; i el mòdul de projecció d’ingressos desenvolupat en el sí de l’eina corporativa “STEP-HANA”[6].

Escenari macroeconòmic

La major part dels  impostos, que són la principal font d’ingressos de la Generalitat de Catalunya, presenten una elevada correlació amb l’activitat econòmica. És per això que tant el PIB real com el deflactor del PIB, són variables determinants per a una bona projecció dels ingressos i, d’aquí, la rellevància de poder disposar d’un escenari macroeconòmic per al període de projecció.

Previsions d’activitat

L’elaboració de les previsions macroeconòmiques en el curt termini (t+1) es realitzen a partir de models vectorials autoregressius (VAR), on es prioritza l’adequació a les dades. Concretament, el Departament d’Economia i Finances utilitza models VAR bayesians (BVARX), que incorporen informació a priori sobre el comportament dels paràmetres, així com variables exògenes.

Per al mig termini (t+3), es treballa amb models economètrics tradicionals (que incorporen relacions de cointegració). Aquests models de correcció de l’error (MCE) permeten orientar les perspectives a curt i mitjà termini. Es tracta d'un petit model macroeconomètric format per vuit equacions de comportament i diverses identitats comptables. Les equacions de comportament modelitzen el consum privat, el consum públic, inversió, exportacions, importacions, taxa d'inflació, ocupació i població activa. La predicció del PIB s'obté a través de la combinació dels diferents components. Cadascuna de les equacions de comportament es considera des del marc de la teoria de la cointegració i s'analitza la possibilitat d'especificar mecanismes de correcció de l'error que mostrin un comportament adequat, tant en termes econòmics com en termes economètrics. 

A més llarg termini tindríem les estimacions del PIB potencial, obtingut a partir del mètode de la funció de producció que utilitza la Comissió Europea, que permet conèixer la posició cíclica i dur a terme una anàlisi estructural de les fonts de creixement.

Previsions de creixement del deflactor del PIB

Entre t+1 i t+3, es consideren les previsions dels models BVAR i del model MCE.  Més enllà de t+3, s’assumeix una convergència cap al ritme de creixement tendencial que ofereixen els principals organismes de referència per a l’economia espanyola (Comissió Europea, Ministeri o Banc d’Espanya). Per prudència, la majoria d’organismes estableixen un ritme de creixement proper a l’objectiu d’estabilitat de preus del Banc Central Europeu (BCE), d’una taxa d’inflació del 2%.

La projecció dels ingressos

Els ingressos del model de finançament

Els recursos anuals del model de finançament autonòmic estan constituïts per una cistella de tributs cedits, el fons de garantia dels serveis públics fonamentals, el fons de suficiència global i el fons de competitivitat.

La cistella de tributs cedits està formada per:

·    els tributs subjectes a liquidació i sobre els quals les comunitats autònomes tenen aprovat un percentatge de cessió[7]: IRPF (50%), IVA (50%); els impostos especials sobre l’alcohol, tabac i hidrocarburs (58%) i l’impost sobre l’electricitat (100%);

·    els tributs cedits totalment: impost sobre determinats mitjans de transport; impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats; impost sobre successions i donacions; impost sobre el patrimoni; impost sobre els dipòsits en entitats de crèdit, i tributs sobre el joc.

En el cas dels tributs subjectes a liquidació i els diferents fons que configuren el model de finançament, el Ministeri fa una estimació de l’import corresponent a les comunitats autònomes, per a l’exercici següent, a partir de les previsions de recaptació de les diferents figures tributàries, que es distribueix mensualment a parts iguals com una bestreta[8] a compte dels recursos del model. Al cap de dos anys es liquida l’import corresponent a les comunitats autònomes en funció de les dades definitives de recaptació.

A partir de les darreres dades del Ministeri, des de la Direcció General de Pressupostos es calculen les bestretes del model de finançament per als 3 anys següents en base a l’escenari macroeconòmic; les darreres dades de recaptació disponibles, i les elasticitats  associades a l’IRPF i als impostos indirectes. En base als imports de les bestretes es fa la previsió de liquidació del model de finançament per als diferents anys de l’escenari. L’import del fons de competitivitat es calcula com la mitjana dels darrers anys.

L’estimació dels ingressos corresponents als tributs cedits totalment[9]- i que per tant no estan subjectes a liquidació- la realitza la Direcció General de Tributs a partir de la previsió de tancament per a l’any en curs i els drets liquidats d’exercicis anteriors; l’escenari macroeconòmic; la previsió de determinades variables que incideixen i/o expliquen la recaptació de determinades figures tributàries[10]; i la informació proporcionada per estudis especialitzats.

Els impostos propis

De la mateixa forma que els tributs cedits totalment, l’estimació dels impostos propis la realitza la Direcció General de Tributs a partir de la previsió de tancament per a l’any en curs i els drets liquidats d’exercicis anteriors; l’escenari macroeconòmic; la previsió de determinades variables que incideixen i/o expliquen la recaptació de determinades figures tributàries[11]; i la informació proporcionada per estudis especialitzats.

Resta d’ingressos

Per a l’estimació de la resta d’ingressos s’apliquen diferents criteris, en funció de les característiques de cada ingrés. Concretament, les variables utilitzades per a la projecció són: l’objectiu d’estabilitat de preus del BCE per al creixement de la inflació (2%); el PIB nominal; el deflactor del PIB; la previsió de les despeses finalistes per a determinats ingressos finalistes, o la informació facilitada pels ens gestors (per exemple en el cas dels fons europeus). Val a dir, que en determinats casos l’import es manté constant aplicant un criteri de prudència.

L’escenari tendencial d’ingressos de l’IOP 2025

En aquest epígraf es presenta l’escenari tendencial d’ingressos elaborat el passat mes de juny en el marc de l’Informe d’orientacions pressupostàries 2025, presentat al Parlament. Com ja s’ha comentat, aquest escenari es va construir abans de disposar de les dades del Ministeri d’Hisenda corresponent a la bestreta per al 2025 i la liquidació de l’any 2023 i que s’ingressa en 2025.

La taula 1 mostra un creixement dels ingressos de tan sols un 1,2% en 2025, degut a l’evolució dels ingressos provinents de la liquidació del model de finançament, que cau un 35% (vegeu taula 2), passant de 3.932 M€ en 2024 a 2.559 M€ en 2025. La resta d’anys s’observa una  recuperació amb taxes de creixement del 3,8% en 2026; 4% en 2027, i 3,3% en 2028. La reducció del 29% de les transferències de capital és a causa de la finalització de la transferència de l’Estat en concepte de la liquidació de la Disposició Addicional Tercera de l’Estatut corresponent a l’any 2008.

Taula 1. Escenari tendencial d'ingressos per capítols. SPA+ICS*

Com s’observa a la taula 2, el pes de les bestretes i liquidacions vinculades al model de finançament en el total explica que l’evolució dels ingressos no financers estigui clarament marcada pels ingressos del model. Pel que fa a l’evolució de la resta d’ingressos, està marcada per la situació de pròrroga de l’any 2024 i per la informació disponible sobre els ingressos provinent dels fons europeus.

Taula 2. Escenari tendencial d'ingressos per tipologia. SPA+ICS*

Per últim, cal incidir en el fet que part dels ingressos són finalistes[12], és a dir, són fons que, generalment, provenen d’altres administracions[13] i que s’han de destinar a una finalitat determinada. Per a una millor valoració dels recursos disponibles cal detreure aquests ingressos, que en el període 2025-2028 representen en torn al 5% del total d’ingressos no financers. El resultat es presenta en la taula 3, on s’observa com els recursos no financers no finalistes creixen en torn al 3,7%, de mitjana, tret de l’any 2025 molt marcat per la ja comentada reducció dels ingressos del model de finançament i, més concretament, dels corresponents a la liquidació.

Taula 3. Escenari tendencial d'ingressos no finalistes per capítols. SPA+ICS*

2.2. L’escenari tendencial de despeses

L’escenari tendencial de despesa o projeccions de pressupost base, són l’estimació de la despesa futura d’una administració sota la hipòtesi de que les polítiques públiques es mantindran constants. Aquestes projeccions de despesa no representen les assignacions futures de pressupost  ni es poden considerar una previsió de l’execució, atès que no incorporen noves polítiques o mesures d’estalvi que es puguin adoptar. Si bé la seva importància rau en el fet que serveixen com a punt de referència per a la comparació amb altres dades, com per exemple els sostres de despesa (escenari d’ingressos i fiscal), per tal d’identificar els marges disponibles per a noves actuacions, o per emmarcar les negociacions pressupostàries, amb el càlcul de necessitats mínimes a cobrir amb el nou pressupost.

En el context dels escenaris de despesa s’entén per política pública la decisió que determina la provisió d’un determinat servei o bé públic i el seu grau de cobertura, amb la finalitat de cobrir una necessitat de la societat amb despesa associada. El cost de la provisió del servei o bé, incorpora tant les despeses directament atribuïbles al servei que es proveeix com les despeses indirectes associades al mateix i sense les quals la provisió del servei o bé no seria possible. Es tracta doncs d’una autorització explícita de despesa, associada a intervencions i programes impulsats per l’administració per millorar el benestar de la ciutadania. Les polítiques públiques que es duen a terme venen donades per l’àmbit competencial de l’administració que les executa i el seu desenvolupament està regulat pel marc normatiu.

En els escenaris tendencials de despesa, s’incorporen doncs les projeccions de despesa vinculades a les polítiques que s’estan duent a terme i tenen despesa associada en el moment d’elaborar els escenaris. Que es tracti de projeccions de despesa donat un estat de polítiques públiques constant no implica que la despesa prevista sigui constant ja que les projeccions incorporen canvis en:

·      els preus, vinculats a la variació dels preus de producció;

·      les quantitats, vinculats a les variacions de la demanda del servei;

·      els costos, per les recurrències derivades de polítiques en fase de desplegament, atès que als escenaris la projecció incorporarà el cost associat al desplegament de la política d’acord amb la programació de desplegament. També poden variar per la finalització d’un projecte o despesa;

·      el grau de cobertura del servei derivat de canvis normatius de caràcter estatal i autonòmic que afecten a la provisió del servei o al seu cost actual.

Els escenaris de despesa tendencial, són una eina d’anàlisi del pressupost actual i futur i també una eina clau per a la presa de noves decisions de despesa. Entre els beneficis més destacats de l’ús d’escenaris tendencials trobem:

·      milloren el procés de negociació pressupostària, atès que han de permetre centrar la negociació en les noves decisions de despesa sense centrar-se en la despesa que s’està duent a terme actualment i el seu impacte a futur;

·      al tractar-se d’una estimació de despesa vinculada a les polítiques actuals, permeten anticipar les tensions de finançament a futur i emmarquen financerament la presa de decisions de despesa que incideixen en anualitats futures anticipant el seu impacte en les finances públiques;

·      faciliten la identificació d’espais fiscals per a noves polítiques o l’aplicació de mesures d’eficiència que redueixin el volum de compromisos actuals, quan es comparen amb els sostres de despesa.

La primera experiència de la Generalitat en càlcul d’un pressupost base de despesa es va dur a terme l’any 2009, si bé no és fins l’exercici 2016 en què es comença a treballar activament en el desenvolupament d’escenaris tendencials de despesa a nivell de departaments i entitats autònomes administratives amb actualitzacions periòdiques. És a partir del 2020 que s’institucionalitzen amb els canvis normatius esmentats anteriorment, esdevenint juntament amb els sostres de despesa, l’eina que emmarca les negociacions pressupostàries i que permet valorar la sostenibilitat de les noves iniciatives de despesa d’abast pluriennal.

Construcció de l’escenari tendencial de despeses

En aquest apartat de la nota es procedirà a explicar, breument, els principals criteris de càlcul dels escenaris tendencials, si bé la metodologia és viva i es va refinant a mida que es guanya expertesa en l’ús i el càlcul.

Els escenaris tendencials es calculen de forma desagregada per als departaments de la Generalitat i les entitats del sector públic administratiu i de la seva agregació i consolidació, s’obtenen els escenaris tendencials del sector públic administratiu i l’ICS.

L’abast temporal dels escenaris és de 10 anys, si bé per als marcs pluriennals es prenen com a referència els primers quatre anys. Es calcula a nivell de capítol pressupostari, si bé el nivell de detall pot arribar a ser, en alguns casos, el de partida pressupostària.

La despesa de referència per a calcular les despeses tendencials és la despesa executada i prevista a càrrec de recursos generals i afectats[14] sense incloure els interessos ni el deute. Per tant, s’exclouen del càlcul les despeses finançades amb recursos finalistes procedents d’altres administracions, atès que aquests disposen de finançament propi i no afecten, a priori les finances de la Generalitat.

De les despeses finançades a càrrec de recursos generals i afectats s’identifiquen 4 tipologies:

·      els compromisos pluriennals aprovats per Govern, que disposen d’una planificació de despesa associada;

·      les recurrències associades als compromisos pluriennals aprovats pel Govern que finalitzen en l’abast temporal de l’escenari;

·      les despeses singulars, que per la seva naturalesa o característiques, cal que es projectin de forma singularitzada;

·      la resta de despeses que no formen part de cap de les categories anteriors

Amb l’agregació d’aquests blocs de despesa i la seva projecció s’obté l’escenari tendencial que permet aproximar les necessitats de despesa dels exercicis futurs.

Gràfic 2: Representació gràfica de l’escenari tendencial de despesa

Tot seguit es procedeix a explicar els 4 blocs de despesa que configuren els escenaris tendencials.

Compromisos pluriennals aprovats.

Es tracta dels compromisos de despesa aprovats i autoritzats per Govern que tenen un abast superior a l’anual, ja sigui per raó de la seva naturalesa com per una qüestió d’eficiència en la gestió dels recursos públics. Estan regulats a l’article 36 del Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s’aprova el Text refós de la llei de finances públiques de Catalunya.

Amb criteri general, els compromisos no poden superar més de quatre anualitats, llevat dels compromisos derivats de la càrrega financera de l’endeutament i dels arrendaments d’immobles. Tanmateix, excepcionalment, el Govern pot autoritzar l’ampliació del nombre d’anualitats en altres casos.

L’any 2024 els compromisos de despesa del sector públic administratiu ascendeixen a 5.812 M€, el que representa un 16,4% del pressupost prorrogat. Els compromisos pluriennals aprovats en el moment d’elaborar l’IOP 2025 s’estenen fins l’any 2060.

Com es pot observar a la taula 4, la naturalesa dels compromisos aprovats és tant corrent com de capital i financera.

Taula 4. Compromisos de despesa a càrrec d’exercicis futurs

El Govern aprova compromisos pluriennals al llarg de l’exercici pressupostari, amb les sessions de Govern, el què implica que una de les diferències o necessitats de despesa entre pressupostos és el crèdit per fer front als compromisos assumits durant l’exercici amb impacte l’any següent. Si bé en alguns casos els compromisos aprovats es poden considerar una nova despesa del pressupost, a efectes de l’escenari tendencial s’incorporen en el moment de la seva aprovació, moment en que es produeix l’habilitació i el compromís de dur a terme la despesa.

Recurrències associades als compromisos de despesa pluriennal

Es considera que una despesa és de caràcter recurrent quan es produeix de forma habitual o periòdica al llarg del temps. Es tracta de despeses que l’objecte que les generen no tenen un abast temporal finit, si no que s’aniran duent a terme mentre l’objecte existeixi.

En l’àmbit de l’Administració el caràcter recurrent de la despesa pot anar més enllà de l’abast temporal de l’objecte que les genera, per això s’identifiquen d’entre els compromisos pluriennals les següents tipologies de despesa recurrent:

·      Despesa corrent (capítols 2 i 4) per la prestació directa de béns corrents i serveis: es tracta de despesa de naturalesa recurrent, en què el marge de discrecionalitat de l’administració a l’hora de decidir si es duu a terme o no la despesa és molt baix o nul. Pel que fa a les projeccions de despesa, s’entén que el volum de despesa del nou compromís diferirà de l’anterior en funció de la variació dels preus i/o, excepcionalment, per la quantitat contractada.

·      Despeses corrents (capítols 2 a 4) per la prestació indirecta de béns i serveis: es tracta de despeses corrents que a priori es podrien considerar no recurrents, si bé la dinàmica de l’administració a l’hora d’executar la despesa els infereix un caràcter recurrent. Son doncs compromisos de despesa on l’objecte que els genera no és de naturalesa recurrent i existeix marge de discrecionalitat a l’hora de decidir la continuïtat de la despesa. Però, aquest marge de discrecionalitat es veu molt limitat per la dinàmica de funcionament de l’administració atès que decidir no fer la despesa implicaria canviar de fons la forma en què es proveeixen els serveis o s’executen les polítiques. Un exemple d’aquesta tipologia de despeses són els contractes programes amb les entitats, ja que no realitzar aquesta despesa implicaria suprimir l’entitat; també els expedients de convenis amb ens locals de l’àmbit educatiu o social, en què deixar de fer aquests convenis implicaria canviar la forma d’executar les polítiques públiques associades.

·      Despeses de capital (capítol 6) per la reposició i manteniment i altres despeses de mandat legal: es tracta de despeses no recurrents en què la utilitat pública de la despesa està estretament vinculada a l’àmbit competencial de l’Administració, el què infereix un comportament recurrent a despeses que no ho són. Aquesta vinculació limita el grau de discrecionalitat sobre la despesa al contingut de la mateixa però no a la realització de la despesa en sí. Es trobarien en aquesta categoria, per exemple, els pluriennals de despesa vinculats al manteniment de carreteres. En aquest cas l’àmbit competencial de la Generalitat en el manteniment de les carreteres de titularitat pròpia, obliga a fer aquesta despesa i el marge de discrecionalitat es limita a la programació de la mateixa.

Atès que el gruix d’aquestes tipologies de despeses les tenim identificades en els compromisos pluriennals, cal incloure als escenaris tendencials una previsió de despesa futura associada a aquests compromisos quan finalitzen en el marc temporal dels escenaris. És a dir, calcular les recurrències dels compromisos pluriennals que finalitzen.

Aquest càlcul de recurrència es realitza periòdicament amb l’aprovació de nous compromisos pluriennals per part del Govern i de forma exhaustiva una vegada es construeixen els escenaris del següent exercici. En els escenaris tendencials, sempre s’inclouen les recurrències derivades de compromisos pluriennals que finalitzen l’exercici immediatament anterior i es pren de referència com a import a projectar el més gran entre la darrera anualitat informada o l’import més elevat de l’escenari.

En alguns casos les recurrències de les despesa de capital es solen tractar també com una despesa singular, per tal d’afinar més el volum de despesa que podria ser objecte de recurrència, quan hi ha un patró de renovació de la despesa que difereix del criteri de projecció exposat anteriorment.

Despeses singulars

Per cada departament i entitat s’identifiquen les despeses que no son compromisos pluriennals -ni les seves recurrències- que, cal que es projectin individualment i de forma diferenciada a la resta de despeses del departament o entitat.

Aquestes despeses les anomenem despeses singulars, entre les que hi ha :

·      les despeses més significatives del departament o entitat, ja sigui pel volum de despesa associada o per l’evolució pròpia de la despesa. Aquestes despeses s’estimen a partir de projeccions pròpies o facilitades per l’òrgan executor. Per a realitzar la projecció de despesa es requereixen coneixements sobre la seva dinàmica d’execució i la dels determinants que afecten la seva evolució;

·      les despeses recurrents associades a la posada en funcionament d’un projecte d’inversió. Els escenaris tendencials han d’incorporar en les seves projeccions les despeses associades al funcionament de les inversions previstes i aprovades una vegada finalitzi la seva execució, atès que la decisió de tenir aquesta despesa al llarg del temps s’assumeix en el moment que s’aprova la inversió;

·      les noves polítiques aprovades per Govern, que no tenen associat un compromís de despesa pluriennal però ja es disposa d’una planificació de despesa per al seu desplegament;

·      l’anualització de les despeses associades a les polítiques en fase de desplegament, atès que als escenaris la projecció incorporarà el cost associat al ritme de desplegament de la política d’acord amb la programació prevista i una vegada la política està desplegada els escenaris han de preveure l’impacte pressupostari anual de la mateixa;

·      l’evolució prevista en el cofinançament dels projectes finançats amb fons de cohesió (FEDER i FSE)[15]. Els escenaris tendencials han d’incloure la previsió de despesa destinada a cofinançar la programació dels fons de cohesió. Aquesta previsió a mitjà termini la faciliten els departaments i entitats en fase d’elaboració del pressupost i està validada pels òrgans competents (la direcció general de Fons Europeus i el Servei de Programació i Certificació del Fons Social Europeu);

·      l’impacte demogràfic en les despeses. En molts casos la intensitat en l’ús dels serveis públics està associat a l’edat de les persones que els consumeixen, com per exemple els serveis d’educació, salut i dependència. Per tant, a l’hora de projectar aquestes despeses cal estimar l’impacte de l’evolució demogràfica en les mateixes;

·      les despeses one off. En l’apartat de despeses singulars també s’identifiquen aquelles que no tenen continuïtat en el marc temporal de l’escenari per tal d’excloure-les de la base de càlcul.

Resta de despeses

Es tracta d’aquelles despeses que duen a terme els departaments i entitats que no formen part de cap categoria anterior i que representen un volum de despesa poc rellevant. Per a la base del càlcul de projecció es pren com a referència la despesa executada l’exercici anterior i es projecta d’acord amb uns factors d’actualització estàndards en funció del capítol pressupostari al que afecten.

L’escenari tendencial de despeses de l’IOP 2025

A continuació es presenta l’escenari tendencial de despeses elaborat en el marc de l’informe d’orientacions pressupostàries 2025, presentat al Parlament el passat mes de juny.

Es tracta d’un escenari de pressupost que parteix del darrer pressupost vigent, en aquest cas la pròrroga del 2024 on s’han inclòs els suplements de crèdit i crèdit extraordinari aprovats amb el DL2/2024 i DL3/2024 aprovats pel Govern i ratificats pel Parlament. A l’import resultant, s’hi sumen les necessitats de crèdit addicional dels següents exercicis atenent a l’evolució dels escenaris tendencials de despesa, una previsió de despesa finançada amb fons extraordinaris i una previsió de despesa finançada amb fons finalistes, coherent amb l’escenari d’ingressos.

Com es mostra a la taula 5, en conjunt, entre els anys 2024 i 2028 es preveu un increment de despesa de 5.157 M€, on el 85% s’explica per l’evolució de les despeses tendencials, que incrementen durant aquest període en 4.369 M€ i que inclouen una previsió d’increment d’interessos del deute de 949 M€. La dotació d’un fons extraordinari de salut de 1.300 M€ que ha de permetre avançar en la normalització de la despesa sanitària afegint liquiditat al sistema sanitari. I, també, l’evolució prevista en la despesa finançada amb ingressos finalistes.

Taula 5. Escenari tendencial de despesa per capítols. SPA+ICS*

A la taula 6, es mostra l’evolució de l’escenari de despesa tendencial no finalista, que com es pot observa presenta un creixement agregat de les despeses del 3,1% per a 2025, del 2,9% el 2026, el 3% el 2027 i el 2,7% el 2028. Aquestes taxes de creixement mostren la recurrència de les actuacions iniciades durant el 2024, l’evolució dels compromisos de despesa pluriennals no recurrents i l’increment de despesa meritada de salut. Aquests escenaris són de pressupost, per tant no inclouen en la base la despesa meritada de salut, que és significativament superior a la despesa prevista inicialment, però sí que inclouen els increments previstos per aquesta despesa els exercicis 2025-2028 per tal d’oferir una visió de necessitats addicionals de despesa més ajustada a la realitat.

Taula 6. Escenari tendencial de despesa no finalista per capítols. SPA+ICS*

El Projecte de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2024 ja preveia la dotació d’un fons extraordinari de 800 M€ per a l’àmbit de Salut, que no s’havia de destinar a finançar noves actuacions, sinó a la despesa que ja es dur a terme actualment.

La taula 7 mostra l’escenari de despesa extraordinària prevista per als exercicis 2024-2028. Tal com es pot veure es preveu la dotació d’un fons extraordinari per a l’àmbit de Salut que no s’ha de destinar a noves actuacions sinó a reduir el gap entre la despesa del pressupost i la despesa que es merita en l’àmbit de salut. Els escenaris preveuen una dotació de 800 M€ l’any 2025, de 200 M€ els anys 2026 i 2027 respectivament i de 100 M€ l’any 2028.

Taula 7. Escenari de despesa extraordinària per capítols. SPA+ICS*

Finalment a la taula 8 es mostra l’escenari de despesa finançada amb fons finalistes procedents d’altres administracions, coherent amb els criteris aplicats a l’escenari d’ingressos. La distribució per capítols de despesa és orientativa d’acord amb la distribució del pressupost prorrogat del 2023 si bé aquesta s’anirà concretant en cada pressupost.

Taula 8. Escenari tendencial de despesa finalista per capítols. SPA+ICS*

2.3. Resultat no financer

La confrontació dels escenaris tendencials d’ingressos i despeses, presentats en l’epígraf anterior, posa de manifest les dificultats per a la gestió de les finances de la Generalitat de Catalunya amb una bretxa negativa entre els ingressos i les despeses tendencials d’entre un 0,5%-0,7% del PIB en el període 2025-2028.

Tenint en compte que l’objectiu de dèficit proposat pel Ministeri d’Hisenda en el darrer Consell de Política Fiscal i Financera, per al conjunt de comunitats autònomes, és d’un 0,1% del PIB per als anys 2025, 2026 i 2027, l’escenari tendencial ens permet afirmar que, d’acord amb les previsions actuals, cal generar un espai fiscal de 0,5-0,6 punts de PIB.

Taula 9. Resultat no financer. SPA+ICS*

3.   Conclusions

Aquest treball és una reflexió sobre la necessitat de posar els escenaris pressupostaris a mitjà termini en el centre de la política fiscal. Per això, s’ha volgut mostrar la seva rellevància com a eina de suport en la presa de decisions i l’assignació eficient i eficaç dels recursos, així com a instrument per a valorar l’espai fiscal disponible, en un moment en que cal afrontar reptes importants com l’impacte en les finances públiques del canvi climàtic o l’envelliment poblacional. Per a garantir que els escenaris siguin una eina efectiva és indispensable l’apropiació dels mateixos per part dels més alts responsables polítics, de forma que l’escenari actuï com a límit davant noves necessitats i esdevingui el marc de referència per a l’elaboració del pressupost.

Més enllà de la importància dels plans pluriennals com a eina per delimitar, prioritzar i planificar les polítiques públiques, també són un requisit des d’un punt de vista normatiu i de transparència vers la ciutadania. Respecte al primer aspecte, remarcar que el principi de pluriennalitat està recollit tant en la normativa que regula l’elaboració dels pressupostos com la d’estabilitat pressupostària i la sostenibilitat financera. D’altra banda, els escenaris pluriennals formen part essencial del codi de transparència fiscal segons l’FMI, atès que mostren l’orientació a mig termini de la política fiscal i aporten informació sobre el compliment de la sostenibilitat financera; les implicacions pressupostàries de les mesures que s’adopten, i la coherència de l’assignació dels recursos amb les prioritats definides per l’estratègia fiscal del govern.

D’acord amb  la Directiva 2011/85, de 8 de novembre de 2011, sobre els requisits aplicables als marcs pressupostaris dels estats membres, el marc pressupostari engloba el conjunt de disposicions, procediments, normes i institucions que conformen les polítiques pressupostàries de les administracions públiques. En aquest marc integral s’inclou el procediment d’elaboració pressupostària on s’encabeix l’altre gran tema tractat en aquest article, l’elaboració dels escenaris tendencials- és a dir, a polítiques constants-, de la Generalitat de Catalunya.

En aquest punt, destacar que els darrers escenaris tendencials, i que es presenten en aquest treball, mostren un clar desajust entre els ingressos i les despeses, evidenciant la necessitat de detectar espais fiscals a partir de la planificació i la priorització que ha de permetre l’elaboració dels comptes per al 2025.

Quant als àmbits de millora en l’elaboració dels escenaris d’ingressos, destaquen diferents aspectes on cal avançar com són: garantir la disponibilitat de la informació a temps d’acord amb el calendari del procés pressupostari (vegeu esquema 3); minimitzar la incertesa derivada del funcionament del model de finançament, i introduir millores metodològiques en l’estimació de les principals figures tributàries, així com en la identificació d’aquells que tenen un caràcter cíclic. En el camp de les despeses s’ha de seguir treballant amb l’organització perquè els escenaris esdevinguin una eina de referència en l’anàlisi de les necessitats, presents i futures, compartint la metodologia de càlcul dels escenaris per mitjà de la formació estratègica i desenvolupant eines que permetin el càlcul i consulta dels escenaris dins els mateixos sistemes d’informació econòmica financera. D’altra banda, és important mantenir la col·laboració amb els departaments per millorar l’estimació i projecció de les despeses actuals i la planificació financera de les noves polítiques.

Esquema 3. Procés pressupostari

En resum, cal avançar i reforçar el paper dels marcs pressupostaris com a eina de planificació, control i transparència de les finances de la Generalitat de Catalunya, així com d’anticipació i adaptació davant les necessitats emergents en un entorn canviant.

[1] Decret legislatiu 3/2002, de 24 de desembre, pel qual s'aprova el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya

[2] Directiva (UE) 2024/1265 del Consell, de 29 d’abril de 2024, per la que es modifica la Directiva 2011/85/UE sobre els requisits aplicables als marcs pressupostaris dels Estats membres

[3] Els pressupostos generals de l'Estat s'adequaran als escenaris pressupostaris pluriennals i atendran a la consecució dels objectius que s'hagin establert als programes pluriennals dels diferents departaments ministerials, amb subjecció, en tot cas, a les restriccions que amb vista al compliment dels objectius de política econòmica determini el Govern per al exercici a què es refereixin.

[4] La resta d’entitats del sector públic de la Generalitat s’incorporen als escenaris a través d’ajustos per recollir el seu impacte en el dèficit de manera que els escenaris en el seu conjunt recullen tota l’Administració Pública de la Generalitat de Catalunya d’acord amb les normes del Sistema Europeu de Comptes (SEC) i permeten valorar el compliment de les regles fiscals. En aquest document, però, només es presenta l’escenari tendencial d’ingressos i despeses de l’àmbit SPA, incloent l’ICS.

[5] Cal recordar que els fons NGEU no tenen cap impacte en el resultat, ja que aquests fons són neutrals a efectes de dèficit i, per tant, seran objecte del corresponent ajust SEC quan es produeixin.

[6] L’STEP-HANA és una eina col·laborativa per a l’anàlisi de la informació pressupostària i d’execució de la Generalitat de Catalunya que permet projectar els ingressos a partir d’aplicar uns criteris per a la seva evolució (PIB nominal; PIB real; IPC; deflactor del PIB; elasticitat, o taxes de creixement específiques). D’altra banda, el sistema també permet introduir valors específics en cas que així sigui necessari. 

[7] En relació als impostos indirectes, cal tenir en compte que el percentatge de cessió s’aplica als tipus vigents en el moment de l’aprovació de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la que es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú i ciutats amb estatut d’autonomia i es modifiquen determinades normes tributàries. Els canvis de tipus posteriors, suposaran la revisió del fons de suficiència global, d’acord amb l’article 21 de la Llei 22/2009.

[8] Per norma general, les bestretes corresponen al 98% de l’import que el Ministeri estima que correspondrà a la comunitat autònoma, excepte en el cas del fons de garantia de serveis públics fonamentals, en què la bestreta equival al 100% de l’import. Val a dir que en el cas de l’IRPF s’aplica el pes de la liquidació observat en els darrers anys (4,8%), atès que s’ha observat una desviació notable entre el 2% previst i la liquidació real. D’altra banda, el fons de competitivitat no està sotmès a bestretes i s’ingressa íntegrament en el moment de la liquidació.

[9] Els impostos cedits totalment són aquells tributs estatals que s’ingressen directament a la tresoreria de la Generalitat, ja sigui perquè els ha recaptat directament (impost sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats; impost sobre successions i donacions, i tributs sobre el joc) o bé perquè l’import recaptat per l’Estat es transferit a la Generalitat sense formar part de la bestreta del model de finançament (impost sobre el patrimoni; impost sobre els dipòsits en entitats de crèdit, i impost sobre determinats mitjans de transport).

[10] Aquest seria el cas, per exemple, de l’estimació de l’impost de successions, que té en compte la previsió de defuncions de les projeccions de població de l’Institut d’Estadística de Catalunya.

[11] Un exemple seria l’estimació de l’impost sobre les emissions contaminants de l’aviació comercial, que té en compte l’evolució del nombre d’enlairaments.

[12] Any a any, els ingressos i les despeses finalistes recollides en l’escenari tendencial divergeixen com a conseqüència del desfasament temporal entre els ingressos i l’execució de la despesa associada.

[13] Aquests fons provenen majoritàriament de l’Administració de l’Estat i la Unió Europea.

[14] Els recursos afectats són aquells ingressos propis que la Generalitat decideix destinar a una finalitat determinada. L’afectació d’uns ingressos a una despesa concreta requereix l’existència d’una norma de rang legal, conveni o acord que així ho estableixi.

[15] Fons europeu de desenvolupament regional (FEDER) i Fons Social Europeu (FSE).The main text

2.   Bibliografia

AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL. “Opinión sobre el procedimiento presupuestario. Opinión 3/23”. Novembre 2023 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL. “Opinión sobre la transparencia fiscal en las administraciones públicas en España. Opinión 1/21”. Abril 2021 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

Fondo Monetario Internacional. “The fiscal transparency code”. 2019 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. “Paraguay. Pursuing national development through integrated public governance. Chapter 3. Linking strategic planning to budgeting”. 2018 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

JOSÉ MARÍA PALANCAR VALERO. “Presupuesto plurianual: reflexiones desde la reciente experiencia española”. Presupuesto y Gasto Público núm. 87/2017 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. “Recommendation of the Council on Budgetary Governance”. Febrer 2015 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL. “Opinión sobre cambios en los procedimientos del ciclo presupuestario ”. Juliol 2014 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

INTERNATIONAL MONETARY FUND. MARCO CANGIANO, TERESA CURRISTINE I MICHEL LAZARE. “Public financial management and its emerging architecture”. 2013 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

GENERALITAT DE CATALUNYA. NOTA D’ECONOMIA 99. “El pressupost com a eina de modernització de la gestió pública”. 2011 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

THE WORLD BANK. “Beyond the Annual Budget. Global Experience with Medium Term Expenditure Frameworks”. Directions in development. Public Sector Governance. 2013 <Enllaç al document virtual> [Consulta: 14 d’octubre de 2024]

3 Bibliography

4 Acknowledgments

5 References