Abstract

La entrada en vigor de la nueva Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, pone de relevancia, todavía más, la importancia de la correcta elaboración de dichos contratos. Nos centraremos en aquellos contratos que afectan a los servicios deportivos municipales, de competencia propia de las corporaciones locales.

Abordaremos las diferentes fases necesarias en esos contratos , y estudiaremos iniciativas de innovación en la redacción de estos nuevos contratos, para poder profundizar en la necesidad de la confianza mutua y de compartir objetivos y resultados entre la administración pública y las empresas privadas, como base de la colaboración público privada.

Keywords

gestión deportiva; gestión pública; concesiones administrativas; control de gestión

El volumen de negocio de los servicios públicos deportivos.

La legislación vigente en España en los últimos años en materia de modelos de gestión de servicios públicos ha permitido desarrollar diferentes modelos en función de la tipología del propio servicio a ofrecer, pero sin duda, también en función del tipo de administración pública que los debía llevar a cabo. La gestión indirecta, y sobre todo el modelo concesional, ha tenido un papel protagonista especial, y ha sido una de las metodologías más utilizadas en el ámbito de la gestión pública en general.

Precisamente, en base a dicha legislación vigente, la administración pública de carácter

local, es quizás, la que ha utilizado esta metodología de gestión, existiendo modelos tanto de éxito como de fracaso. El estudio pormenorizado previo, la propia planificación, el análisis pormenorizado de los indicadores que configuraban la propia concesión administrativa, el estudio y evolución del propio mercado, los contextos sociales y políticos, etc., han sido elementos clave a la hora de poner un servicio público bajo el modelo concesional, y que han provocado precisamente, que esa evolución haya sido de éxito o de situaciones que en ocasiones, han sido de auténtico drama para alguna administración pública española, sobre todo de índole local.

El modelo concesional se ha mostrado siempre como un modelo en el que la administración pública pone en manos de unos operadores privados, un servicio público, siempre con la máxima supuesta que, en cada caso, dicho operador privado está más capacitado, o tiene más recursos, o tiene más experiencia o solvencia técnica, o simplemente que realizarán una gestión más eficiente y más eficaz de ese servicio público, que la que la propia administración pública realizaría con sus propios medios. En ocasiones, el modelo concesional se ha visto como la solución para poder prestar depende qué servicio público a la ciudadanía, a través de supuestos expertos, en lugar de contemplarlo como una herramienta para llegar a esa solución.

Evidentemente, si en su origen se interpretó como un libro blanco para el gestor, y no se contemplaron modelos y sistemas de control y seguimiento de las concesiones administrativas, el final de estas concesiones, en ocasiones, pueden haber sido traumáticas tanto para los gestores como para las administraciones. Para los gestores, porque en ocasiones han visto como el modelo previsto y presentado para ganar el concurso público correspondiente se ha convertido en un modelo no viable a lo largo de la vida de la concesión, por diferentes razones. Y dramático para las administraciones porque se han encontrado con situaciones jurídicas y técnicas de difícil solución, que casi siempre llevaban de la mano un gran equipamiento que acababa recayendo en las manos de la corporación, sin capacidad ni técnica ni económica para hacerla funcionar de manera óptima. Los modelos de gestión indirecta para llevar a cabo la prestación de servicios deportivos municipales, a través de concesiones administrativas, son modelos frecuentes y que conlleva que son modelos en los que el concesionario asume la gestión, la explotación y por tanto, el riesgo (Fanega, 2013).

Partiendo de esa máxima, la realidad a veces puede distar bastante de la desiderata inicial de la administración, creada antes de iniciar precisamente ese proceso concesional. A pesar de ello, parece evidente que el modelo concesional es un modelo de colaboración público-privada para proveer una serie de servicios que parece imprescindible, en la coyuntura actual, para conseguir servicios de calidad, y sostenibles económicamente (Ramió, 2009). De hecho, una concesión de servicios públicos deportivos, se basan en un contrato a título oneroso y celebrado por escrito, en virtud del cual uno o más poderes o entidades adjudicadores confían la prestación y la gestión de estos servicios, con una contrapartida, a un tercero (Luna Quesada, 2014). El objetivo es intentar detallar aquellos puntos clave en el proceso de externalización de un servicio público a través de un modelo concesional, centrándonos en el modelo de instalaciones deportivas.

El último censo de instalaciones deportivas de España editado cuenta con un total de 79.059 instalaciones deportivas, dentro de las cuales existen 176.201 espacios deportivos y 107.549 espacios complementarios (106.555 espacios complementarios y 994 espacios complementarios específicos), en los 8110 municipios existentes. Cataluña es la comunidad con mayor número de espacios deportivos, con un total de 31.560, que representan el 17,91% del total del Estado. En todo el Estado, se da una casuística importante, referida a la propiedad de la mayoría de los espacios deportivos: el 65,69% de las instalaciones deportivas existentes son de propiedad pública respecto al 34,31% que son de propiedad privada (Gallardo Guerrero, 2007).

La tipología de estos espacios deportivos es amplia y diversa; en muchos casos estos espacios están destinados a la práctica deportiva de competición tradicional, llevada a cabo por los clubs y entidades deportivas. Pero existe también un amplio número de espacios deportivos destinado al ciudadano que no milita en ningún club y que no realiza deporte de competición. El 46,2% de la población española practica algún tipo de actividad física a la semana, y de este tanto por ciento, sólo el 16,2% lo hace vinculado a alguna federación (Subdirección General de Estadística y Estudios, 2016).

Con un prisma más economicista, y por qué no, consumista, vemos como los hogares españoles gastaron una media de 91,6 € en materiales o servicios deportivos (Subdirección General de Estadística y Estudios, 2016). En un principio, parece evidente que cuando aproximadamente la mitad de la sociedad de un país, declara ser practicante regular de actividad física y/o deportiva, el sector puede tener una cifra de negocio interesante. Ligando este último concepto, con el de la propiedad de las instalaciones deportivas en España, parece también obvio que las administraciones públicas, deben, y así lo hacen, plantarse sus modelos de gestión para ese parque de instalaciones deportivas, que no van destinadas al deporte de competición, sino a la ciudadanía en general. Eso sí, siempre bajo el prisma de lo público y partiendo de la base que la administración pública tiene como competencia marcada la promoción del deporte y de las instalaciones deportivas, en todas sus leyes troncales, como la Constitución Española, el Estatut de Autonomia de Cataluña (en el caso de esta comunidad autónoma), en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, etc. Eso sí, en ninguna de estas leyes indica que estas instalaciones o estas políticas deban ser económicamente rentables. O al menos no lo decía antes de la aparición precisamente de la Ley 27/2013. Es bien cierto que el mercado privado atiende una parte de esta demanda de práctica deportiva, con un amplio parque de instalaciones deportivas de gran calidad, pero el sector público no sólo provee estos servicios, sino que además los garantiza.

En el año 2014, las concesiones administrativas de instalaciones deportivas en España representaban una media de 6405 metros cuadrados por instalación concesionada, con unas 4560 personas abonadas pagando una cuota media de 30,55 € +IVA, con una relativa equidad de género entre sus clientes. Además reflejaban una cifra superior al 1.600.000 € de ingresos por concesión, que ayudaban a unas cifras de negocio con unos EBIT (beneficios antes de impuestos) de más de 325.000 € por instalación (Santacruz Lozano et al., 2015).

El año 2017, la obra pública deportiva llegó casi a los 480 millones de euros, la mejor cifra desde el año 2010, en contratos tanto de construcción como de remodelación de centros deportivos, según un informe de Seopan, la patronal española de la construcción, según publicaba la revista Palco23. Eso sí, las cifras siguen lejos de las que marcaban el año 2007, donde las licitaciones fueron un 40% superior. El mercado parece ser que ahora se orienta más a la rehabilitación de edificios que empiezan a ser obsoletos, más que a grandes construcciones.

Con los datos y cifras reflejados, puede llegar a comprenderse que el mercado que afecta al sector de concesiones deportivas en España parece ser de gran interés tanto para el sector privado como para el público. Para los primeros por los datos y volúmenes que las cifras indican, y para el segundo porque, a priori, parece ser una manera óptima de gestionar un servicio público de estas características.

En una sociedad globalizada y altamente cambiante, al igual que los entornos sociales y económicos, en el mercado de las concesiones administrativas, nadie contemplaba la aparición de una gran crisis económica, financiera e incluso social. A partir del año 2012, una gran parte de ayuntamientos debieron aprobar por sus órganos colegiados, una serie de planes de ajuste para poder acogerse a una medida instada por el gobierno central, destinada a garantizar el pago a proveedores de las propias administraciones, proceso regulado en el Real decreto ley 4/2012, de 24 de febrero. Este hecho dictó una nueva manera de reorganización de todos los servicios municipales, proceso que sufrió una nueva vuelta de tuerca con la aprobación de la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad Financiera de la administración local, con la obligación por parte de los ayuntamientos de una gestión sostenible y eficiente de sus servicios públicos con competencia decretada. Es precisamente a partir de este momento, donde aparece la necesidad por parte de los ayuntamientos de controlar de otra manera esos servicios concesionados, y es a partir de aquí, donde aparecen los indicadores de crisis en aquellas concesiones que no habían sido debidamente controladas. También en esta línea, la aprobación por parte del Parlamento Europeo, el pasado 15 de enero de 2014, de una directiva europea sobre concesiones administrativas, tiene como objetivo analizar los medios absolutos de los que dispone la administración pública, para controlar el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades tanto para concesionario como para la propia administración, por lo que las administraciones deberán prepararse para este proceso de seguimiento continuo. El punto y seguido, viene con la nueva Ley de contratos del sector público, que entra en vigor el próximo día 9 de noviembre. Cabe destacar que esta ley modifica a la del año 2007; quiere decir, que en poco más de 10 años, y obviamente por las directrices europeas que requerían a España adaptarse a las reglas de juego de la zona euro, una ley tan importante como la de contratos del sector público se haya modificado considerablemente. No podemos olvidar que el peso específico del gasto público en nuestro país representa aproximadamente el 50% del P.I.B. Como tampoco podemos olvidar que el sector deportivo representa aproximadamente un 2,4% del PIB, por encima de otros sectores tan importantes como el del automóvil (Subdirección General de Estadística y Estudios, 2016).

Con la crisis, también llegaron las denominadas nuevas políticas. Es en estas nuevas políticas donde se empieza a hablar de las “remunicipalizaciones” para evitar las “privatizaciones”. Es importante destacar que no hablaremos sobre estos conceptos, más que nada, porque entendemos que no se puede remunicipalizar aquello que siempre ha sido municipal: los servicios concesionados nunca han dejado de ser municipales. Sí que nos centraremos en aquello que entendemos prioritario para poder ejecutar correctamente, por parte de la administración pública, una concesión administrativa, en este caso, de instalaciones deportivas municipales.

Fases para una correcta implantación de una concesión administrativa, o de cualquier contrato de la prestación de servicios.

Diferentes autores han citado qué aspectos deben incluir los pliegos de concesiones de servicios deportivos concesionados o no (Almeida Cerreda & Martín Delgado, 2014; Calvo González, 2016, 2017; Luna Quesada, 2014). En el caso de los contratos vinculados a instalaciones deportivas, Luna Quesada (2014) cita que en cualquier caso deben aparecer como mínimo este clausulado:

  • Servicio objeto del contrato
  • Obras o instalaciones a realizar
  • Obras e instalaciones que la corporación entrega al adjudicatario.
  • Duración del contrato
  • Situación entre la parte pública y la privada durante la duración del contrato
  • Tarifas que hubieran de percibirse si fuera el caso, con definición de calendario, plazos, etc.
  • Cánones necesarios
  • Deberes del adjudicatario
  • Otras obligaciones de ambas partes
  • Relaciones con usuarios
  • Sanciones por incumplimientos
  • Reversión al final del contrato
  • Casos de resolución, caducidad, secuestro o intervención.

Nosotros entendemos que no solo nos podemos quedar con el clausulado del propio contrato. Complementando a Luna (2014), entendemos que, en cualquier tipo de concesión administrativa, o cualquier contrato que represente unas prestaciones de servicio, pero muy especialmente en el ámbito de las instalaciones deportivas, destaca la necesidad de establecer y definir un mínimo de 3 fases claramente tipificadas.

Una primera fase, que catalogaríamos como de Planificación, en la que deberá redactarse un pliego de condiciones de manera clara. Deberá reflejarse tanto el objeto, como la necesidad, la idoneidad, la naturaleza, el o la responsable del contrato, y como no, el régimen jurídico y económico del contrato. Los pliegos deberán tener en cuenta aspecto como la durabilidad del mismo, y, por tanto, de la manera más amplia posible, deberá reflejar que la realidad del momento de la redacción no será la misma al final del contrato, sobre todo en aquellas de larga duración. Esa duración también deberá estar clara, incluidas las posibles prórrogas, además de los criterios de adjudicación, condiciones mínimas y acreditación de solvencia técnica, económica, financiera o profesional. Obviamente, deberán aparecer claramente tanto los derechos como las obligaciones tanto del contratista como de la propia administración.

Desde el punto de vista económico, deberá aparecer también la fórmula para detectar las posibles bajas desproporcionadas y el sistema de cálculo de las mismas, en el caso que aparezcan en el proceso de adjudicación. Este tipo de bajas de no ser detectadas, pueden llevar la viabilidad de la concesión a situaciones de difícil reversión. También deben quedar definidas las garantías necesarias que el adjudicatario deberá afrontar. Un aspecto muy importante, es la claridad en la fórmula para el mantenimiento del equilibrio económico financiero y régimen de pagos y cobros, y las fórmulas de revisiones de precios. Todo ello, vendrá definido por un amplio y detallado estudio económico y de viabilidad tanto de la propia concesión como de la propia instalación deportiva, en este caso. Es importante destacar que la nueva ley de contratos destaca claramente que, para existir este tipo de contrato, debe existir una transferencia de riesgo al operador privado. Esta transferencia de riesgo, si no viene soportada por una acertada previsión de la cuenta de explotación inicial, puede ser arriesgada para ambas partes.

Uno de los aspectos claves de esta fase, es la definición también de los aspectos relativos a la reversión de la instalación, y de las causas de una posible intervención o rescate de la concesión. La administración deberá garantizar la no asunción por su parte del riesgo de un final de concesión con el retorno de un activo, con un valor que refleje la obsolescencia del mismo.

Para un correcto control de los aspectos definidos en esta fase, será necesaria una pulida definición de lo que será la Comisión de Seguimiento de esta concesión, su régimen de convocatoria, su formación, etc. Es de gran importancia que en estas comisiones de seguimiento aparezca como mínimo un representante de los órganos responsables del control económico financiero de las corporaciones locales, es decir de la Intervención Municipal.

Una segunda fase que podríamos denominar de Explotación. Es la fase en la que la administración debería realizar el máximo control posible dentro, obviamente, del marco contractual establecido. Es en esta fase donde se deberá realizar, con un correcto método de control y sistema de recogida de datos, el seguimiento de los indicadores a controlar, de la estructuración de los equipos humanos asignados a la concesión en relación a su dimensión, formación y herramientas, etc. También se deberán diseñar y establecer los correspondientes sistemas de alarmas y de metodología de transmisión de información.

En esta segunda fase se pueden establecer una serie de dimensiones o perspectivas a controlar, que nos ayudarán a definir los indicadores clave a la hora de diseñar un sistema de alertas:

  • Perspectiva contractual:
    • Control de los correspondientes certificados de Seguridad Social y Hacienda, teniendo en cuenta realidades del momento. Por ejemplo, un aplazamiento de los pagos correspondientes a las cuotas de estas administraciones, pueden ser legales, pero sin duda, son indicador de que la situación de la empresa deber ser controlada de cerca.
    • Pólizas y recibos de los seguros necesarios contratados. Importante será controlar no sólo las pólizas, sino también los correspondientes comprobantes de pago que correspondan al período analizado.
    • Justificación de becas anuales, en el caso de que el contrato muestra la obligación de establecer un número determinado de ellas.
    • Prevención de riesgos laborales: deberá existir tanto los protocolos, como formaciones y elementos de protección establecidos para cada concesión, y será importante su seguimiento y control.
    • Etc.
  • Perspectiva técnica:
    • Control de la oferta de Servicios deportivos ofrecida a los usuarios.
    • Ocupación porcentual de la oferta regular para los abonados y clientes de la concesión, para detectar aquellos que puedan ser deficitarios, y por lo tanto, pueda ser un elemento de distorsión en la cuenta de explotación.
    • Control del tanto por ciento de inscripciones por cada una de las categorías establecidas, y tanto por ciento de asistencia, también por tipologías.
    • Control sobre las diferentes ratios usuario/monitor, sobre todo para garantizar la calidad del servicio, y la propia legislación vigente en los casos de que exista.
    • Seguimiento y control el correspondiente Plan de Uso. Aquí deberemos conocer y controlar aquella ocupación establecida en contrato para la oferta municipal ya sea para ciudadanos, como para entidades.
    • Ratios y volumen de alquileres puntuales de espacios y servicios deportivos.
    • Calendarización, y memoria de gestión del año anterior
    • Relación de diferentes contratos en uso y funcionamiento.
    • Etc.
  • Perspectiva del cliente y/o usuario:
    • Evolución de altas y bajas de clientes, tanto en general, como por categorías.
    • Evolución y ratios de devolución de recibos y facturación total de la concesión.
    • Evolución de listas de espera en el caso de que existan, y protocolos para su gestión
    • Trato y gestión de las quejas y sugerencias
    • Etc.
  • Perspectiva de los recursos humanos de la concesión:
    • Estricto seguimiento presupuestario del catálogo de personal, para evitar posibles distorsiones, sobre todo en momentos finales de la concesión.
    • Seguimiento de las sustituciones de personal y rotación del mismo.
    • Memoria del catálogo de personal.
    • Seguimiento del Plan de Formación y Mejora continua del personal.
    • Etc.
  • Perspectiva financiera:
    • Estudio económico justificativo de los precios públicos o tarifas a aprobar, comprobando el cumplimiento de la legislación vigente en cuanto a la libre competencia, y observando las posibles desviaciones que puedan existir, sobre todo en concepto de gastos estructurales.
    • Memoria de inversiones y previsión de nuevas, además de la correspondiente memoria de amortizaciones.
    • Memoria del correspondiente fondo de reposición que garantice la reversión de la instalación a la administración en idéntico estado al que se encontraba cuando ésta la concesionó.
    • Auditoria sobre los estados contables, balances y cuentas de explotación, haciendo especial énfasis en aspectos como la evolución de los fondos propios, e incluso de los grados de apalancamiento por parte de la empresa concesionaria.
    • Etc.
  • Perspectiva normativa:
    • Normativas de uso e información a los usuarios, publicitadas y aprobadas por los órganos competentes.
    • Seguimiento de los correspondientes Planes de Autocontrol del edificio, de acuerdo con la legislación vigente, además de los contratos normativos de obligado cumplimiento, en función de la tipología de instalación concesionada.
    • Relación de titulaciones obligatorias para servicios específicos deportivos (Socorrismo, etc.) además de los correspondientes detalles de inscripción en los registros de profesiones vinculadas al deporte, en aquellas comunidades que así esté legislado.
    • Control seguimiento de tecnologías de mantenimiento, o de sistemas informáticos de control del mantenimiento de los edificios concesionados.
    • Evolución de consumos energéticos como control sobre posibles anomalías de funcionamiento, juntamente con los equipos de alta y baja tensión.
    • Etc.
  • Perspectiva medioambiental:
    • Seguimiento del cumplimiento de aquellas ordenanzas o directrices legislativas que afecten a la sostenibilidad del equipamiento y al medio ambiente en general, como utilización de energías renovables, de sistemas de ahorro energético.
    • Etc.

Para una correcta ejecución de esta segunda fase, es vital la reflexión previa, la argumentación y justificación, y el propio redactado del correspondiente pliego de condiciones y el contrato de la concesión. En la línea de estos aspectos, y siempre ligado a ellos, estará la propia oferta presentada por el licitador que en este caso ha sido adjudicatario. Así, parece evidente que los pliegos de condiciones, tanto administrativos como técnicos, siendo el documento contractual que regirá toda la vida de la concesión, es una pieza clave para el control de la administración (Luna Quesada, 2014).

Es importante destacar la máxima confianza y responsabilidad que debe ser ejercida por ambas partes. Un control eficiente por parte de la administración es una garantía para la correcta evolución de los contratos y de las concesiones. La empresa privada debe entender que el papel de la administración es controlar y garantizar que el servicio público sea prestado con todas las garantías y con la máxima eficacia y eficiencia. Precisamente para no tener que hablar de remunicipalización, es necesario que la administración, por su parte, asuma que es un servicio público externalizado y que en todo momento deber ser responsable de él. También deberá entender que las empresas que se presentan a un concurso público, además de para prestar ese servicio, adquirir experiencia y cartera de clientes, y incorporar nuevos servicios y/o productos a su cartera, deberá obtener beneficios. Creemos que no hace falta recordar que las empresas lo que buscan es obtener beneficios, de todo tipo, pero también económico. La clave estará en qué se entiende por beneficios coherentes por ambas partes.

El papel de la administración pública también debe ser innovador y debe proponer alternativas que se adapten a la realidad del mercado. Una iniciativa que algún ayuntamiento ya ha puesto en marcha en grandes contratos no sólo de concesiones, sino también de prestaciones de servicios, es el de incorporar en los pliegos de condiciones, no sólo elementos de penalización si no se cumplen determinadas cláusulas; en el caso del ayuntamiento de l’Hospitalet, en sus grandes contratos de prestaciones de servicios deportivos de grandes complejos deportivos, ha añadido cláusulas basadas en indicadores de calidad, que premia e incentiva económicamente a la empresa adjudicataria, si el ayuntamiento cumple sus objetivos, no sólo sociales, sino también económicos.

La tercera y última fase, que denominaremos de Final de la Concesión, es la que se producirá o bien por finalización del propio contrato, o por su muerte anticipada precisamente por el incumplimiento de uno o varias dimensiones tratadas en la fase anterior.

Será en esta fase, donde se abordará la correspondiente liquidación del contrato y la valoración del correspondiente fondo de reposición y el valor de los bienes revertidos. Además de producirá el análisis detallado de lo establecido en el contrato como el inventario de bienes, la relación, estructura y dimensión de los recursos humanos afectos a la concesión, etc.

Estos últimos aspectos serían teniendo en cuenta una finalización natural del contrato. Pero ¿qué ocurre si esa finalización llega antes de tiempo? ¿Cómo se afronta una situación de liquidación prematura de un contrato de estas características? De hecho, si esta situación llega a producirse, será, casi con toda seguridad debido a todo lo controlado en la fase anterior; a mayor control en la segunda fase, menor traumatismo en la última. De nuevo, en este proceso, la redacción del pliego de condiciones, se vuelve capital. Una correcta definición de los motivos de esa anticipación forzada del contrato ayudará a afrontar el proceso con algo más de garantías, siempre y cuando haya datos e indicadores objetivos detallados en el proceso de seguimiento de la propia concesión, que avalen esta situación.

El artículo 285 TRLCSP, al regular el contrato de gestión de servicios públicos, detalla y redacta el secuestro como una manera de responder, temporal y de manera alternativa a una resolución, por parte de la Administración, ante una situación de incumplimiento del contratista, que conlleva una perturbación grave para el servicio, no reparable por otros medios distintos (Arimany Lamoglia, 2011). La nueva ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español la Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/ UE, de 26 de febrero de 2014, vigente a partir de marzo de 2018, también se orienta de manera similar en sus artículos 263 y 264. El secuestro o la intervención se presentan como sistemas de intervención administrativa del servicio público concesionado, mientras dura la perturbación.

El secuestro o intervención de una concesión administrativa pública en general, y por tanto, también en una deportiva, como los supuestos que estamos tratando,  se rige como una metodología que correspondería a un proceso sancionatorio provocado o bien por desobediencia o bien por incumplimiento del propio contrato por parte del concesionario, de manera que, con su modo de actuación, ponga en riesgo la correcta prestación del servicio público, y/o, cuando por fuerza mayor el desarrollo de la misma se ve alterado de manera que el concesionario no pueda continuar con la ejecución de la misma, y la norma que rige este proceso es el Decreto 179/1995, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales, concretamente en sus artículos.

En cualquier caso, la duración máxima de la intervención será o bien la que se hubiera establecido en el pliego de cláusulas, o en defecto de lo anterior, la que determinase la entidad local interesada, sin que pueda exceder de tres años. Este último aspecto es muy importante, debido a que puede darse el caso de finalizar una intervención y tener que dejar al mismo gestor a cargo de la concesión, si durante el proceso no se ha diseñado un recorrido para o bien rescatar la concesión, o bien liquidar el contrato a través de una resolución culpable para el contratista, a la vez que se ha estipulado una nueva metodología de gestión del equipamiento en cuestión.

Penalizaciones y estímulos en los contratos públicos.

No entraremos a comentar las diferentes tipologías de penalizaciones y sanciones que las administraciones públicas relatan en sus contratos ante los incumplimientos por parte de las empresas en la prestación del servicio público. Tampoco en las auto sanciones que algunas administraciones se autoimponen en el caso que los incumplimientos sean producidos desde su lado de la mesa. Son aspectos ampliamente conocidos por todas las partes, tanto su redacción en los contratos como la complejidad de aplicación de los mismos. Unas penalizaciones que a veces se basan en incumplimientos de objetivos, en incumplimientos parciales o totales del servicio, penalizaciones económicas o de recursos, etc. Estos aspectos siempre deberán aparecer en los contratos, como garantía de la propia prestación del servicio público, y como garantía de que los objetivos públicos se cumplan por la parte privada, según lo establecido en el contrato firmado por ambas partes.

Lo que no está tratado tan ampliamente, por no decir que no existe literatura al respecto, es el control de las empresas prestadoras de servicios públicos, sean de concesión o de simplemente que presten dichos servicios, a través de estímulos. Puede parecer que es una incoherencia por tratarse, en teoría, de conceptos antagónicos.

El planteamiento propuesto, de manera innovadora, por parte del Servicio de Deportes y Juventud del Ayuntamiento de l’Hospitalet, en sus grandes contratos de prestación de servicios deportivos en los complejos deportivos municipales, es un sistema que se basa en estimular a las empresas para que consigan objetivos municipales, pero que además les repercuta en las cuentas de explotación.

Intentando resumir este proceso, consiste en incluir en el valor estimado del contrato a licitar, una cuantía destinada a conseguir unos objetivos cuantificables mediante indicadores. En el caso de contratos de prestación de servicios, en los que el riesgo para la empresa es mínimo, y la garantía del modelo de negocio está más que clara, el hecho de reflejar un estímulo económico por llegar a objetivos como por ejemplo el aumento de clientes, la disminución de consumos energéticos, o cualquier otro objetivo basado en indicadores claros que encajen con la filosofía pública y que ayuden al final, a la eficiencia en la distribución de recursos públicos, son un claro estímulo para que las empresas se alineen con los objetivos de las corporaciones. Y si además en ese clausulado la administración exige que como mínimo un tanto por ciento destacable de ese complemento por objetivos, se repercuta directamente en los trabajadores de la propia prestación, convierte a esos trabajadores en veladores y prescriptores del propio servicio público. En el caso del Servicio de Deportes y Juventud del Ayuntamiento de L’Hospitalet, esos incentivos se han denominado Indicadores de Calidad, entendiendo que son precisamente eso: unos indicadores que se transforman en repercusión económica pero que significan una mejor distribución, eficacia, eficiencia, y en resumen, calidad, de la implantación y aplicación de los servicios públicos por parte de trabajadores de empresas privadas.

Es una línea abierta que permite explorar nuevas relaciones en ese concepto tan amplio, complejo y a veces disperso que se denomina colaboración público-privada.

Conclusiones

En cualquier caso, la gestión de un contrato de las características como los que hemos comentado implicará la disposición de un manual de cuadro de mandos, dotado de indicadores, que enciendan, modifiquen o apaguen los semáforos de diferente color, en función de la evolución de la prestación o de la concesión. Sobre todo, teniendo en cuenta que de no hacerlo, puede llegar a provocar que se deba abordar un proceso de intervención o secuestro, que siempre tendrá diferentes impactos. Un primer impacto relacionado con los usuarios de la instalación, sobre los que deberíamos garantizar que sigan recibiendo un servicio, y que la alteración en la relación administrativa entre concesionario y Administración, no les afecte en absoluto. Tendrá un impacto coyuntural en la empresa concesionaria, porque pasará a funcionar con una fiscalización, control y disposición absoluta de todos sus bienes y herramientas asignadas a la concesión que hará que pierda su libertad operativa. También lo tendrá sobre la propia Administración, que iniciará un proceso que no será cómodo, y sobre la que no siempre se tienen los recursos, ni materiales, ni económicos, ni humanos necesarios o adecuados para afrontarlos con unas mínimas garantías. Y un impacto político, que puede llevar el proceso a la deriva si aparece la traslación de este tipo de problema al ámbito de la discusión política.

Es clave el diseño del pliego de condiciones y el contrato, y es clave también el seguimiento que se haya hecho de él. Una concesión administrativa no debe ni puede ser una delegación de responsabilidades a un tercero, confiando en la buena fe del mismo. Un seguimiento de una concesión administrativa obliga a poner de manifiesto los problemas que se detecten justo en el momento que se detectan, precisamente para tener margen de maniobra para solucionarlos. Si no se abordan, y se dejan pasar, pueden producir un efecto de bola de nieve que arrase con la concesión administrativa, y con la instalación, y que amplifique precisamente esos impactos económicos, sociales y políticos.

Para evitar llegar a esos procesos traumáticos, la valentía y la innovación por parte del sector público hacia el sector privado en sus relaciones contractuales, a través no sólo de modelos controladores y sancionadores (que deberán seguir existiendo), sino a través de estímulos de diferente índole para conseguir implicar en la implantación de servicios públicos de calidad no sólo a las empresas contratadas para este efecto, sino también a los propios trabajadores de esas empresas que, al fin y al cabo, son los que dan la cara delante del ciudadano en la propia prestación del servicio público. Es quizá un cambio de paradigma, que debe ser estructurado y objetivizado para no ser pervertido por ninguna de las partes. Cualquier alternativa que ayude a mejorar esta implantación de servicios públicos por parte de empresa privadas siempre será bienvenida, sobre todo, teniendo en cuenta que cuando una administración plantea una externalización de servicios públicos es, en teoría, por su imposibilidad de prestarlo con medios propios.

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Published on 11/05/18
Accepted on 11/05/18
Submitted on 17/02/18

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